航空、石油石化等行业“分折”不成功，中国高层正酝酿在铁路、电力、邮政等行业打破垄断，下一步改革将循怎样的路径演进?

　　隆国强(国务院发展研究中心研究员)

　　若论垄断之盛行，恐怕世界上难有一个国家可出中国之右。在中国，垄断不仅存在于所谓“自然垄断”行业，而且也存在于很多本应是竞争性的行业。垄断已成为中国经济进一步发展的桎梏。共和国总理在论及垄断的危害时，以“民怨沸腾”概之。

　　其实，垄断的危害，绝不仅仅是对消费者的伤害。目前垄断性行业大多是涉及国计民生的基础性产品(服务)部门，如电力、运输、电信等，垄断在这些行业造成的低效率必然向其下游产业传递。在经济开放程度越来越高的背景下，垄断削弱了中国经济的整体竞争力。

　　随着加入WTO，中国经济面临的国际竞争日趋激烈，为了从整体上提高企业的国际竞争力，打破垄断、引入竞争尤为迫切。为此，中国政府将垄断性行业的改革作为当前和今后一段时期经济体制改革的重点，这也是中国应对加入WTO的准备工作。

　　近几年来，中国对一些垄断性行业进行“分拆”：航空工业被一分为二，航天工业被一分为二，电信行业被分拆，石油石化也被分拆……正在酝酿的电力、铁路体制改革等，据称也是循着“分拆”思路设计的。垄断性行业改革大有“一拆了之”之势。

　　针对垄断，有些行业“分拆”是必要的。但是，把分拆当作垄断性行业改革的万灵药，则难免失之浅薄。

　　航空工业：提升国际竞争力，需要整合而不是“分拆”

　　面对日趋激烈的国际竞争，各国纷纷从开放经济的背景出发，调整竞争政策。随着加入WTO，中国经济面临的国际竞争将是全面性的。因此，垄断性行业的改革与重组，一定不能局限于国内竞争，而要力图通过改革与重组增强企业的国际竞争力。

　　有些行业已经面临激烈的国际竞争，国内市场也已开放，但中国对国际竞争因素考虑不足，仍对这些行业进行旨在引入国内竞争的“分拆”。

　　航空工业“分拆”是这种误区的集中表现。国际上民用航空工业已经进入寡头垄断的时代，干线飞机市场波音和空客两家“楚汉相争”，支线飞机市场加拿大庞巴迪、巴西飞机公司(BAE)和德国道尼尔—仙童“三国演义”的格局基本确立。为了应对激烈的国际竞争，各国不仅在政策上扶持自己的航空企业，而且在组织结构上进行兼并重组，使本国航空企业做大做强。

　　出于同样目的，一贯以反垄断著称的美国不仅批准了波音与麦道的合并，而且在管理贸易理论的指导下，对其航空工业给予极力支持。

　　相形之下，中国航空工业的“分拆”式改革，显然与国际航空工业竞争趋势相悖。将中国航空工业总公司一拆为二，其本意是要在新形成的两个企业集团之间引入竞争，提高效率。但是，中国的民用航空企业面临着严峻的国际竞争。分拆后的航空工业两大集团，由于产品不同，正面竞争有限，二者更多的是合作关系，而不是竞争关系。但由于“分拆”，二者在应对国际竞争时合作的难度大大增加。

　　就国际竞争力本来十分脆弱的中国民用航空工业而言，当前的紧要任务是整合资源、增强竞争力，而“分拆”只是在形式上打破国内航空工业独家“垄断”的格局，这在民用航空产品国内市场已经高度国际化的今天，反而削弱了国内航空企业的整体竞争力。

　　很不幸，这种不顾国际竞争、片面“分拆”的做法不只航空工业一家。航天工业等其他一些行业也处于同样境地。

　　石油石化行业：“分拆”强化了独家垄断与恶性竞争

　　即便对于那些市场尚未对外开放的战略性产业，打破垄断、引入竞争也应将增强国际竞争力放在首位，因为这些产业最终的竞争对手都是国际跨国公司。

　　以石油石化行业的改革为例。从计划经济向市场经济转轨过程中，中国撤消了石油石化两个工业部，建立了石油与石化两个在原油与成品油生产环节的居于独家垄断地位的公司，人为地割裂了原油与成品油上下游产业的关系，这与国际上原油与成品油上下游一体化的趋势是不相符的。

　　为了应对WTO，中国对石油石化行业进行重组，形成了中石油、中石化和中海油三家“割据”的格局：中石油与中石化依黄河“划江而治”，形成南北对峙的局面；中石油、中石化禁止到5米以下海域探油与采油，中海油公司割海而治，成为海上采油的“孤家寡人”。

　　这一分拆解决了上下游产业割裂的问题。但是，由于三家将产品与市场“分封而治”，表面上中国石油石化行业已是“三足鼎立”格局，但这并不是在同一市场上引入三家竞争者，而是将国内市场分成了两个独家垄断的市场。

　　引入竞争是为了降低价格，提高效率。虽然国内原油与成品油价格已经与国际市场接轨，按上月的国际市场油价来确定国内油价，但中国原油与成品油的价格仍保持国家定价的机制。这样，即便油品市场存在竞争，油品价格也不由国内市场供需矛盾决定；与此同时，国家对油品进口实行配额管理。这意味着，在油品市场，国内竞争并未形成，国际竞争又被挡在国门之外。

　　由于划地为王、政府定价和进口受限，分拆并没有给石油石化产业带来竞争，下游产业和消费者也没有从“分拆”中受益。但是，几家企业在强化市场垄断性方面的恶性竞争却达到了白热化程度。

　　中石油与中石化公司均认识到，今后与国际竞争对手们竞争的本钱，不仅要生产效率高、成本低和服务好，还要控制零售网络。因此，一场以收编加油站为主题的商业战在华夏大地展开，中石油与中石化都制定了斥资数百亿元的加油站收购计划。于是乎，一些投资数十万元的加油站，身价被抬高到数百万元。最典型的是，为保住自己的领地不被对手侵蚀，中石化在深圳以2.9亿元的天价买下估价约9000万元的供油及相关设施。

　　将现有的加油站控制在手，外国竞争对手就真的进不来了吗？且不说对外开放油品市场后外国供油商可以新建加油站，就在两大集团争夺加油站的商业战达到白热化之际，两大集团为了争取海外上市成功，都与其海外战略投资者签署了共建加油站网络的协议，这其实已经为外国供油商参与垄断国内市场铺就了道路。

　　分拆的本意是想先在国内引入竞争，增强企业竞争力，以应对加入WTO后的国际竞争，但是，这种“画地为牢”式的分拆，非但没有在两家企业之间形成有效竞争，相反，却使两家企业分别与外国跨国公司联手，进行针对彼此的控制零售网络、强化其“领地”垄断地位的恶性竞争。

　　这种不计成本的恶性竞争，不仅没有增强竞争力，反而大大削弱了企业的长期竞争力。当市场对外开放后，两大集团又靠什么与国际竞争对手打拼？显然，这种分拆与增强企业国际竞争力的初衷背道而驰。

　　挑战中国邮政垄断：需要引入国际竞争者

　　越是实行高保护的行业，国际竞争力越弱；越是市场对外开放程度高的行业，国际竞争力越强。即便在国内有多家企业存在的行业，如果过度保护，其国际竞争力也不会强。汽车工业是典型的例子。虽然中国有100多家汽车整装企业，轿车生产厂家也有七八家(放松管制后企业数已超过10家)，但由于长期过度保护，国内竞争并没有增强其国际竞争力。

　　根据国际竞争引入程度，中国的垄断性行业中，一类是国内市场已经完全国际化的，如航空工业。这类产业即便在国内只有一家公司，但实际上已经不是垄断，其主要目标是增强国际竞争力。另一类是国际竞争引入不足的产业，制造业中如石油石化产业，服务业中如电信业、邮政服务业等。

　　对于后一类产业，首要的问题是打破垄断、引入竞争。但是，有些行业仅靠“分拆”是远远不够的，必须引入国际竞争。

　　以邮递服务业为例，垄断造成的成本高、服务差已深为消费者所诟病。邮递业打破垄断，最现实的选择恐怕就是引入国际竞争。这是因为，第一，由于邮递业所特有的网络性要求，将现有邮政分拆成两家，是不现实的；第二，如果仅对国内资本放开准入限制，允许国内企业介入邮递业，短期内很难形成一个能够真正挑战中国邮政垄断地位的竞争对手。

　　电信改革之初虽然成立了联通，但由于与中国电信差距太大，没有对中国电信的垄断地位形成挑战。如果不是后来将中国电信分拆成多家，并将其所分业务并入联通，中国电信市场不可能有今天这样的竞争格局。

　　但是，分拆中国邮政却是不太可能的，现实的办法就是引入国际竞争。最近，中国允许UPS来华经营国际速递业务，在国际业务方面引入竞争。但国内异地速递业务仍然由EMS垄断。在适当的时机，允许国际速递服务提供商经营国内业务，对于打破EMS垄断，将是最可行的办法。

　　一个在政企不分条件下形成的《邮政法》不可能成为独家垄断永久的保护伞，中国邮政应该从增强竞争力出发，改革体制，改进管理，提高效率，而不是一味想方设法排斥竞争对手，就像将同城速递公司斥为“非法经营”那样。

　　政企分开是有效竞争和提高效率的前提

　　垄断性行业通过“分拆”引入竞争，其前提是：第一，分拆能够形成有效竞争；第二，外部竞争压力将转化为企业提高效率的动力。如若其中任何一个前提不成立，则分拆难收预期效果。

　　通过分拆实现有效竞争，其前提是真正实现政企分开。中国电信业通过分拆和允许新的进入者，初步形成了竞争格局，但是，电信改革只走了半步，社会公众对电信业的现状并不满意。在媒体和消费者的一片谴责声中，市话定价居然“明降暗升”。为什么会这样？

　　表面上看，是因为在电信资费调整听证会上，消费者代表未有充分表达的机会；本质上则是，政府仍然直接干预电信资费。如果允许移动电话公司自行定价，固定市话公司岂能无视消费者的抗议而进行“明降暗升”的调价？同样，如果允许固定市话公司经营“小灵通”市内移动电话，手机费岂会一直居高不下？

　　政府屡屡以大企业利益为重，一是因为政企未能真正分开，如民航票价联盟实际上是价格共谋行为，政府主管部门扮演了组织者的角色；二是源于一种错误的观念：自由竞争，价格下降，将导致国有资产流失。

　　诚然，多数垄断性行业的大企业，均是国有企业或国有控股企业(有不少企业已在海外上市)，价格降低，公司收益下降，作为这些大企业股东的政府，收益当然会有所减少。

　　但是，另一方面，不让竞争机制发挥作用，价格不下降，公司的虚假“收益”完全来自消费者或下游产业的企业，难道其损失就不是国家的损失？更重要的是，提供基础性产品(服务)的垄断行业的高价格将传递到其下游产业，由此导致中国经济整体国际竞争力下降、投资环境恶化等，造成投资减少、就业损失和税收萎缩，这难道不是国有资产的流失？因此，政府作为公平竞争的维持者，让竞争机制发挥作用，真正实现全民利益的最大化。

　　铁路体制改革：应从提高水、路、空替代性竞争入手

　　这个认识对于正在设计的铁路体制改革具有参考价值。据称，中国铁路体制改革的思路是，保留路网的统一性，将运输业务分拆为不同的公司，在这些公司之间引入竞争。

　　但是，这种思路的可行性颇值怀疑。中国铁路是世界上运输最为繁忙者之一，运输密度能够达到这种高度，与铁路的统一调度不无关系。如果分拆成几家运输公司，能否保持目前运行的高效性与安全性，尚待考虑。

　　其实，铁路整体作为一家企业，“垄断”的只是铁路运输：铁路面临着来自水运、航空、公路运输的竞争。中国铁路之所以肆行垄断，一个原因是政企不分，经济上的垄断叠加了行政特权，另一个原因则是替代性服务的竞争受到限制与削弱。

　　民航受到政府干预，票价仍由行政主管部门确定，其内部竞争及其与铁路的竞争均受到人为限制。

　　作为铁路最有力的竞争对手，公路运输也未形成对铁路的有效竞争。以往由于高速公路设施缺乏，公路运输难与铁路竞争，近年来，高速公路已经建成10000多公里，但由于公路上关卡林立，收费高昂，公路运输的竞争力大大削弱。同时，高速公路利用效率低下，造成资源浪费。据报道，一辆小汽车从北京到上海的“买路钱”高达530元，接近一张铁路软卧的票价。而且，公路沿线的车匪路霸也影响了公路客运的竞争力。

　　水上航运由于常年没有得到应有的重视，基础设施建设不足，因此也难以形成对铁路的竞争压力。

　　铁路体制改革方案的设计不应局限于铁路系统内部，而应放在包括多种运输方式在内的交通大格局下考虑，当前主要问题是，不同运输方式之间的有效竞争不足。打破垄断，将铁路系统分拆未必是好办法。为公路、航空和水路运输创造其与铁路竞争的条件，用替代性服务的竞争来限制铁路独家垄断的负面效果，社会效率可能更高。

　　技术进步、政府规制和潜在竞争可以制约垄断

　　技术进步也会为自然垄断行业带来替代性产品(服务)。以往，市话是自然垄断性很强的行业，但是，随着移动电话技术的成熟与推广，其对固定市话构成强烈竞争。遗憾的是，电信企业的分立和移动通讯技术的大规模引入，虽然为打破固定市话自然垄断创造了条件，但是，由于有关政府部门仍然对电信资费等直接干预，竞争机制难以发挥作用。

　　对于有些自然垄断行业，也许目前还难以找到替代性产品(服务)，如城市供电、供水等。即使对于这些行业，分拆也未必可行。现实的选择是加强政府规制。这里的关键在于，有关政府部门要彻底从这些垄断行业的所有者或国有资产所有者的角色，转为市场公平竞争秩序的维护者。否则，自然垄断力量与行政权力结合，分散的消费者岂能逃脱任人宰割的命运？

　　同一市场上存在不同竞争者，对于打破垄断、提高效率固然重要。但是，某些特殊情况下，由于特定技术要求或市场规模的限制，同时存在两家以上的竞争者，则可能导致资源的浪费。例如，世界上很多机场，甚至规模相当大的机场，一般只有一套航空油料的加注设施、一个加油商，因为建两套设施就会造成能力的闲置。

　　这是否会造成垄断呢？不会。关键在于加油服务市场准入机会的开放。第一，加注设施归机场或航空公司所有，加注商并不拥有加油设施；第二，加注商通过招标选择。由于航油加注市场是放开的，加注商服务质量不好或价格过高，就会被潜在的加注商取而代之。因此，机场虽然只有一个加注商，但没有形成垄断。其实质，就是潜在的进入者对现实的供应商构成了竞争。

　　这种思路对于垄断性行业的改革富有启迪作用。城市居民供暖由于一个居民小区只能有一家供暖公司经营，形成垄断，服务差、价格高。改革这种公用事业的办法，不可能将一家分拆成两家，更不可能建立两套供暖系统，让两家公司来竞争。有效的办法是，将供暖设施(包括网络)的所有权交给小区居民，将供暖服务通过招标的办法选择一家供暖公司。由于存在大量潜在的竞争对手，独家经营不会导致垄断的后果。

　　在垄断性行业的改革中，不能形成潜在竞争的首要原因是市场准入限制，而这又与行政性垄断密切相关。要形成潜在竞争，前提是政府放弃行政性垄断，开放市场准入机会。

　　电信等传统国企分拆后，经营机制亟待创新

　　即便分拆形成有效竞争，但企业效率的提高还有赖于企业微观机制的转变。中国的垄断性行业，大多涉及关系到国计民生的基础产品(服务)，一直以来由国有经济控制，普遍存在着国有企业的通病：即预算软约束，对经理层的约束与激励机制不健全，管理落后，效率低下等。

　　竞争作为“外因”，必须通过企业微观机制这个“内因”来提高效率。如果分拆而没有经营机制的转变，企业对竞争压力的反应，可能就是不断地向政府要政策、要贷款、要优惠税收待遇等等。

　　石油石化、电信等行业“分拆”后，成功实现了企业在海外上市，引入多元股东，按照国际证券市场要求建立了董事会、监事会等机构，向转变经营机制方面迈出了重要的步子。但是，计划经济体制与观念在这些行业“冰冻三尺”，要彻底转变经营机制，绝非一日之功。即便已经上市，很多现代企业的机制尚未建立与完善，如新的员工薪俸制度尚待建立。因此，打破垄断，一定要尽快推进企业转制。

　　在打破垄断成为全民呼声之际，本届政府将垄断性行业的改革作为重点。但是，改革必须走出“分拆”误区，着眼于开放经济的国际竞争格局，从行业的特性出发，设计有效的方案，使垄断性行业改革最终取得期待的成果。

　　自然垄断行业：破坏整体性将导致效率下降

　　垄断性行业中有一类是所谓“自然垄断”行业，如铁路、电网、固定电话等。垄断由其技术经济条件所决定：在特定地区，如果建立两个同样的网络，将造成社会资源的极大浪费；而网络不管如何分拆，在局部地区仍然只有一家“垄断”，难成竞争，否则就会导致运行效率的降低。

　　自然垄断行业，由于其网络整体性要求没有得到满足而导致效率降低的例子不少。纽约地铁的演变实例富有启发性。纽约地铁由多家私人公司分头建设，为了各自的效益，这些公司都热衷于在客流量大的线路修建自己的地铁，结果，纽约地铁的布局之混乱是世界各大城市少有的。一些客流量大的线路，并行着相距很小的两条地铁，造成资源浪费；而且，由于不同线路分属不同公司，在衔接上给乘客带来不便。几家地铁公司经营业绩恶化。最后，纽约市政府将地铁经营权交由一家公司经营，运营质量和服务质量明显改善。这说明，自然垄断行业，为了在服务商中引入竞争，而将其整体性破坏，会导致效率降低。

　　难道在自然垄断行业，就只能任凭垄断肆虐吗？非也。对付自然垄断有两样武器，一是引入替代性产品(服务)的竞争，二是加强政府规制。

　　很多自然垄断行业都可以引入替代性产品(服务)的竞争。纽约地铁统一经营后未有垄断危害，重要原因在于其面临地面交通的竞争。尊重地铁整体经营的内在要求，确保运行效率，通过引入替代性服务与它竞争，限制垄断暴利。

　　(摘自《21世纪经济报道》)