粤桂合作特别试验区:勇当跨省际经济区创新样本

粤桂合作特别试验区起步区鸟瞰效果图。

编者按

    日前，粤桂两省区正式批复实施《粤桂合作特别试验区总体发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》给试验区什么利好消息？试验区在开发建设中有什么好的经验可借鉴？本报联合粤桂合作特别试验区领导小组办公室，约请部分专家对《规划》进行解读，并谈了他们对试验区在开发建设过程中应该借鉴的经验。现摘要刊发，敬请关注。

    ●北京中咨海外咨询公司副总经理、经济学博士 陈文晖

    规划编制过程、发展目标与实现途径

    关于规划编制过程

    中国国际工程咨询公司（以下简称中咨公司）承担规划编制工作，采取了“项目团队+专家团队+客户团队”紧密合作、开放研究的规划编制组织模式。其中，项目团队由中咨公司针对规划所涉及的专业领域，采取矩阵式项目组织结构，抽调、整合公司相关专业部门的业务骨干组成；专家团队则聘请了来自国务院研究室、国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院、中国社科院、清华大学、北京大学等国内权威机构的资深专家组成，并邀请国家发改委、工信部、科技部等国家相关部委进行指导。客户团队由粤桂两省区发改委、肇梧两市发改委等有关领导及当地相关规划与研究机构的专家组成。

    规划编制工作从2012年5月正式启动，先后经历了资料收集与现场调研、规划研究、专家研讨、初稿编制、意见征集，修改完善等多个环节，历时1年多时间，终于在2013年5月底形成规划评审稿，并在2013年6月通过两省区组织召开的专家验收评审，形成上报两省区政府的报批稿。

    关于发展目标与实现途径

    基于《“十二五”粤桂战略合作框架协议》和《关于建设粤桂合作特别试验区的指导意见》，并综合考虑国家区域战略、粤桂两省区相关要求和试验区发展基础条件，规划提出试验区的发展定位为：珠江-西江经济带新增长极、西江流域生态共建区、省际合作机制创新区、东西部合作示范区。

    对于发展目标，规划提出，将按照“三年打基础、五年上规模、十年大发展”的目标，用18年左右的时间全面完成试验区建设。

    围绕试验区开发建设目标实现，规划提出相关重点任务和发展路径，包括：优化空间布局，加快推进交通、能源、供排水、公共服务等基础设施建设对接，加强生态建设与环境保护，创新试验区开发模式与管理体制机制，制定和强化相关政策支持，加快打造现代产业体系，并积极推进产城融合和新型城镇化建设等。

    其中，近期将重点围绕16平方公里的起步区，加快推进试验区合作协议签署、总规与详规及土地利用规划编制等前期工作，积极推进现代交通网络、西江干流生态防护带与环境保护及给排水、能源、信息、防洪、防灾等基础设施对接建设，大力开展对外宣传和围绕试验区主导产业积极开展前期招商，力争引进一批带动性强、影响力大的重点企业和重大项目，带动试验区开发建设的快速启动和务实推进。

    ●中国社科院学部委员、经济学家、博士生导师（原中国社会科学院数量与技术经济所所长） 汪同三

    勇当跨省际经济区体制机制创新的样本

    试验区作为我国迄今为止惟一的两省区共同打造的跨省际经济区，要积极开展在体制机制方面进行创新，探索地方政府管理体制和开发运营模式的创新路径，解决试验区合作共建中的制度瓶颈，推动试验区全方位建设和发展。

    创建试验区管理体制

    按规划要求，学习参考苏州工业园区、天津滨海新区管理经验，试验区管理体制包括以下6个方面：组织管理体制。规划提出，试验区由两省区联合成立“试验区工作领导小组”、梧肇两市市长联席会议、试验区独立运营的管理委员会三级管理运行的组织架构组成，具体推进试验区各项工作的协调、组织和推进，这是非常切实可行的。财税管理体制。要以推进试验区快速稳定发展为重点，创新财政收入增长机制、完善财政支出机制、用足用好财税政策，创新试验区财税政策新型体系，整合公共资源，健全公共服务体系，增强财政调控能力。投融资管理体制。要以市场运营为基础推动投融资管理体制建设。在早期开发建设中，要积极发挥双方政府的推动作用，设立两省区直接投资机制，建立多层次政府投融资平台。土地开发利用体制。按试验区土地规划要求，合理确定开发建设方案，确定试验区土地开发的主体、土地开发建设模式等。社会管理体制。立足构建服务型政府，加快试验区社会管理体制建设，大力发展社会组织，提高社会公共服务能力，创建适应于跨区合作发展的城乡社会一体化的社会管理体制。绩效考评体制。探索建立集加快经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”的绩效考评体制。

    创新试验区运营机制

    在具体运营机制建设中，重点需要强化以下八个方面：独立运营机制。试验区在联合工作领导小组领导下，以试验区管委会为主体，对试验区进行直接管理、统筹协调，推进试验区内资源整合与对外区域合作。政务协同机制。建立试验区内联席会议制度和工作协调机制，协调两省区省级政府、地方政府的利益和关系，共同努力推动试验区建设发展。产业配套建设机制。以市场为导向，充分发挥试验区内的比较优势，统筹重大生产力布局，编制产业承接与发展目录，建立试验区区域内产业合理布局机制与“一区多园”运营模式等。区域合作外拓机制。加强与泛珠三角主要城市合作，拓展与西南、中南区域的经济联系，融入北部湾经济区。基础设施建设开发机制。统一规划城乡综合服务功能区，完善综合交通运输体系，完善供水保障设施系统，建立电子政务、商务信息平台。公共服务无缝对接机制。积极稳妥推进户籍管理制度改革，建立商事登记实行备案注册制，建立全网络信息无缝衔接服务机制。生态环境管理机制。要正确处理好试验区建设与生态环境建设之间的关系，建立重点区域水域污染联防联控工作机制，创新环境管理机制，强化环境监管和应急能力。利益分配机制。粤桂双方按照互利共赢、权责统一、收支对等的原则建立试验区的利益分配机制，量化资源投入规模，明确责任义务和经营期限，共享试验区发展成果。

    ●广西社科院院长、研究员 吕余生

    科学合理的产业布局与严格的环境保护

    规划提出重点发展的6个产业：即战略性新兴产业、先进制造业、传统资源型产业、物流及生产性服务产业、旅游养生及文化创意产业、现代农业产业。

    从产业选择来看，《粤桂合作特别试验区总体发展规划》提出的重点产业既有现实性，又有前瞻性。按照这些产业方向进行招商引资，将会极大地推动试验区的发展。在产业空间布局上，规划了产业组团、综合物流组团、休闲服务组团三大组团。

    从规划中的产业发展重点和产业空间布局可以看出，试验区不是靠被动的承接、引进来集聚产业，而是充分发挥自身的各种优势，积极地参与和融入到珠三角新一轮的产业分工中去。可以预见，特别试验区未来的产业发展，将是珠三角甚至粤港澳新一轮产业调整和分工的重要组成部分。

    严格的环境保护

    良好的生态环境是试验区的比较优势。规划坚持生态为要，环保为先，专设了一章《生态环境》，从生态环境影响分析、生态空间结构、环境功能区划和生态环境建设策略4个方面对将试验区建设成为粤桂生态共建、环境友好示范区进行了专门的规划。

    在规划理念方面，规划提出以保护西江水质为首要原则，坚持环保基础设施先行，杜绝“先污染后治理”的路子；重点发展“低碳、绿色、环保”产业，禁止引进排水量大、排放重金属、持久性有机污染物、高耗能产业；优化产业布局，排水量相对较大的工业企业尽可能远离西江。

    在生态空间结构规划方面，重点构建西江干流生态防护带、试验区南北两片生态屏障、沿重要交通干道的“一环两横两纵”的五条生态绿廊以及有机分布的斑块状生态绿岛。

    在环境功能区划方面，坚持统筹兼顾、有效管控的原则，科学划定环境功能分区。试验区范围内主要江河水质维持地表水Ⅱ-Ⅲ级标准，试验区全年空气质量达到二级以上标准，区域生活垃圾无害化处理率达到95%以上，工业固体废弃物处理率达到90%，工业废水排放达标率100%。

    在生态环境建设策略方面，规划提出了3大策略：一是推进资源集约节约利用。以西江岸线为纽带，科学布局，合理规划西江岸线资源。通过盘活闲置和存量土地，提高土地投资强度和用地密度，引导企业和项目向产业园区集中，实现土地的集约节约利用。二是推进生态建设和环境保护一体化。建立健全西江流域环保联防联控机制，在产业准入、节能减排、环境监测、环保执法、污水处理、空气污染治理、生态产业发展等方面执行统一标准和开展全面合作。设立环境监测预警应急中心，推动试验区环境监测、管理、预警和应急系统的一体化建设。三是构建以循环经济为主体的试验区建设模式。构建“企业、园区、产业、社会”四个层次的循环经济框架体系。

    ●广东金融高新区股权交易中心董事、总经理 王文胜

    让金融产业健康发展与实体经济发展良性互动

    金融与产业的结合，是金融支持实体经济的最终归宿，只有扎根于实体经济的金融创新才有巩固的根基和广阔的发展前景。规划明确提出，要充分利用珠江三角洲金融改革创新综合试验区机制，推进试验区金融改革创新。完善试验区内金融服务体系，鼓励粤桂两省金融机构在试验区内设立分支机构，支持村镇银行、融资租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司等发展。加强金融产品与服务创新，有序开展跨地区的金融业务。加强两地金融监管机构沟通协调，研究建立跨地区监管新模式。

    广东的金融创新工作一直走在全国的前列，对于试验区而言，要利用广东省金融资源优势，用足用活国家关于西部大开发、珠江三角洲地区改革发展、广西北部湾经济区发展的一系列优惠政策，发挥金融促进经济发展方式转变的核心推动力作用，在此过程中，实现金融产业健康发展，与实体经济发展良性互动。主要工作方向应该包括：一是建设有利于资源优化配置的区域金融市场体系，集合政策优势，创新投融资手段，集中金融资源支持战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业的发展，打造新的经济增长点。二是建设具有粤桂特色的现代金融服务体系，深入开展金融产品和服务创新，如文化金融、绿色金融等。三是完善创新创业投融资环境，加强科技与金融的融合创新，有效提高自主创新能力。四是深化粤桂区域金融合作，扩大金融开放，支持服务试验区企业在更高层次上参与全球产业战略分工。

    试验区要充分利用金融的积极作用，突出金融与科技的结合，金融与产业的结合，这也是金融业创新和未来发展的一个重要方向。4月30日，广东金融高新区股权交易中心与试验区签订了《战略合作框架协议》，旨在搭建一个“粤桂合作，金融先行”的金融、科技、产业融合创新平台。下一步，交易中心将与试验区共建“试验区股权交易中心”，重点在技术改造、制度创新、产品研发等领域提供支持，并积极协助试验区对试验区内高新技术企业现状进行调查研究，准确掌握企业的金融需求，突出专业优势，为企业提供融资、孵化、培训等全方位、个性化金融服务，引导企业利用资本市场做大做强，促进金融科技融合发展。

    ●苏州大学教授、金融学博士 薛誉华

    苏州工业园区的经验对试验区开发建设的启示

    苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动。2013年园区实现地区生产总值1910亿元；公共财政预算收入206.9亿元；实际利用外资19.6亿美元，完成进出口总额超800亿美元，固定资产投资740亿元。

    结合粤桂合作试验区的特点，苏州工业园区可资借鉴的经验主要有以下几方面：

    政府合作，共同推动。中新双方建立了高层次、多层面的领导工作机构。第一层面是中新两国政府联合协调理事会，负责协调苏州工业园区开发建设和借鉴新加坡经验中的重大问题；第二层面是中新双边工作委员会，由苏州市市长和新加坡裕廊镇管理局主席共同主持，苏州市政府、园区管委会与新加坡贸易与工业部及其负责人为组成人员；第三层面是借鉴机构，由苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室和新加坡贸易与工业部软件项目办公室负责日常联络工作。

    高瞻远瞩，规划先行。根据区域发展总体目标，中新双方专家融合国际上城市发展的先进经验，联合编制完成了具有前瞻性的区域总体规划和具体规划，科学合理布局工业与各项城市功能，先后制定和完善了近400项专业规划，并确立了“先规划后建设、先地下后地上”的科学开发程序。

    基础设施，适度超前。建园之初，苏州工业园区就对工业、住宅、绿地、商务等用地比例作出明确规定，并做到适当超前滚动发展。按“九通一平”、设施配套、环境一流的高标准，使80平方公里中新合作区达到了类似新加坡裕廊镇的基础建设水平，成为苏州市功能完善、文明现代的新城区。

    体制创新，高效政府。苏州工业园区本着精简、统一、效能原则，建立了高效的政府架构和高素质的公务员队伍；坚持体制创新，推行小政府大社会、小机构大服务，以及全过程、全方位、全天候“一站式”服务体系，形成了科学规范的管理秩序。

    对加快试验区发展的启示

    两省区政府共同推动。试验区的建设发展离不开两省（区）政府的紧密合作与推动。特别是在试验区启动的关键时期，两省（区）政府应高度关注试验区建设进程，快速高效协商解决在启动过程中遇到的新情况、新问题。另外，两省（区）政府还需要积极探讨建设试验区发展所需的政策支撑体系。

    严格规划编制和执行。从试验区建设发展角度，首先要坚持规划先行，按照适度超前，从实际出发的原则，确立长远发展目标，研究试验区发展的阶段性、连续性，进一步修编、调整试验区规划；其次，要尽快完善好试验区土地利用总体规划、产业发展规划等，形成完善的规划体系；三是要提高规划的执行力度，要采取有力措施，切实按规划要求抓好试验区的布局、招商、开发与建设工作。

    “软硬兼施”加大基础设施建设。一方面，需要从“硬件”环境建设入手，试验区建设必须高起点、高标准，形成后发优势。要站在投资者的角度，对照先进，谋划优化试验区道路、电力、供水、电信等方面基础设施，创造理想的开发环境。另一方面，需要从“软件”环境建设角度，在人才引进、人才激励、金融服务、信息平台、治安管理、社会保障等方面，也需要加大建设力度。

    创建高效运作的管理机制。苏州工业园区小政府大社会、小机构大服务的运作模式非常值得学习和借鉴。试验区在政府部门构造、机构设置等方面也应该按照“小政府大社会、小机构大服务”的运作模式来进行构建，一则有利于方便企业和民众，二则有利于机构精减，提高政府办事效率。

    ●天津开发区国资公司、天津开发区投资有限公司副总经理，经济学博士 王进才

    从天津滨海新区经验看试验区

    滨海新区在建设发展中，注重规划先行，优先发展基础设施，着力构筑高端、高质、高新化产业结构，大力推进大项目好项目集聚和建设，力创一流的投资环境。试验区在今后的发展中要注意以下几点。

    严格按照规划开发建设试验区。规划对试验区发展基础和重要意义，总体要求和发展目标，空间布置，产业发展，基础设施建设，生态环境，开发模式和保障措施，起步区建设计划都作出了科学的规划，这与滨海新区注重规划先行是一致的，在以后的建设发展中，重要的是要切实按照规划开发建设试验区。

    完善基础设施建设。要借鉴天津滨海新区超前、高标准、大规模进行基础设施建设的做法，在公路、铁路、港口、桥梁、产业规划布局等方面，注重当前与长远相结合，综合考虑陆上、水上和空中交通网络，建设更加便利通畅的海陆空相结合的内外一体化交通体系。

    从加强项目建设入手。要以项目建设的大突破和招商引资的大力度，不断增强试验区的自我发展能力。在抓好现有项目组织实施工作的同时，尽快储备一批大项目、好项目，以项目建设推动试验区的快速发展。

    编辑统筹：李国飞