影子银行监管应重点防范跨市场风险

　　据媒体报道，2013年12月中旬，国务院办公厅印发《关于加强影子银行监管有关问题的通知》(107号文)，确定了我国影子银行全面监管框架。虽然中国式影子银行与美国等发达经济体基于证券化模式下的影子银行存在一定差异，但也存在信用转换、期限转换与流动性转换等金融中介的共同特征，因而将其纳入全面监管框架势在必行。考虑到我国分业监管体制，当前我国影子银行监管重点应是防范跨市场风险传染。

　　我国影子银行存在监管真空或监管不足。民间借贷、新型网络金融公司、融资公司、第三方理财机构、典当行等没有明确的监管部门，存在监管真空。虽然信托、委托贷款、理财、金融租赁等由金融监管当局实施监管，但因为这些传统银行业务与证券业、保险业的融合日趋复杂，业务结构涉及多个市场，存在监管套利动机，使得跨行业监管合作进展慢于业务发展实际，存在监管不足。此外，融资性担保公司、小额贷款公司由地方政府实施监管，而地方政府监管普遍不足。尽管如此，在未受监管的领域，除可能涉及非法融资等情况，有明确信用风险承担主体，业务结构相对单一，总体规模较小，尚未构成系统性、区域性金融稳定的重要威胁。

　　目前看，影子银行体系最大的风险可能集中在已接受监管但跨市场运作的产品风险传播上。理财产品是一个非常典型的代表。在理财产品发行一端，面对的是金融机构客户，反映为金融机构表外负债，这些资产支持的项目或企业表现为金融机构的表外资产。理财资金丰富多样的投资模式，将银行业、证券业和保险业之间的传统界限打通，成为跨市场风险传播的主要载体。在规避监管及监管套利动机驱动下，非银行金融机构的资产管理业务也开始兴起。证券公司专户理财、基金子公司资产管理业务发展迅速，资金也主要用于商业银行客户，并以信托贷款、委托贷款反映在银行业的资产负债表上。这些业务一个共同的特征是存在跨市场风险传染性。无论是商业银行理财业务，还是以证券公司、基金子公司、信托公司、金融租赁公司为通道的影子银行业务，涉及到多个跨行业主体，联结多个金融市场，已经构成系统性风险的潜在隐患。

　　在分业监管体制下，应着重强化央行牵头的金融监管协调机制，适当赋予中央银行跨市场、交叉性金融产品风险监管的职责。2013年货币市场在多个敏感时点发生利率跳跃式上升情况。在流动性总体宽松适度下，利率大幅上扬，实际上是金融机构同业业务过度扩张后的结果。虽然中央银行可以向市场注入流动性，防止市场利率非理性上涨触发局部金融风险事件，但在事前风险防范上几无能力，一个重要原因是中央银行并不负责金融监管职责，根据已有的政策工具与手段无法遏制金融机构扩张同业资产的冲动。同时，在分业监管体制下，金融监管合作难以迅速应对金融市场急剧出现的金融创新产品。再看银行理财产品，按照主体监管原则，商业银行发行理财产品需要接受银监会监管。如果理财资金运用于证券市场，或对接基金公司资产管理计划、保险公司资产管理业务等，也涉及证监会和保监会监管领域；如果是投资于银行间债券市场，又可能涉及中央银行监管。在这种情况下，很难将具体监管职责赋予某一个监管当局，这时候就需要中央银行进行统一监管，防止金融风险在多个市场传染。

　　事实上，中央银行履行金融稳定职责也需要相应的政策工具与手段。如果中央银行仅仅是被动提供流动性来履行金融稳定职责，那么势必陷入四处救火的境地。国际金融危机反思表明，微观审慎监管与宏观审慎管理并不完全一致，可能会遭遇目标冲突的现实困境。因而国际金融危机后，由中央银行负责系统性金融风险监管，已经成为国际上一个大趋势。我国中央银行法也赋予了中国人民银行金融稳定的法定职责，但受当时认识所限，具体政策工具与手段在法律上并未明确，使得中央银行在履行系统性金融稳定和区域性金融稳定职责方面受到一定限制，甚至在收集金融机构业务信息上也存在一定障碍。

　　随着影子银行发展壮大，跨市场风险传染可能性急剧增加，强化中央银行监管职责，可能是应对系统性金融风险、区域性金融风险挑战的一个现实选择。在不触动现行分业监管体制下，明确中央银行在跨市场、交叉性金融风险的监管职责与手段，赋予中央银行金融控股公司监管职责。这样一来，将会形成在中央银行系统性风险监管下各监管当局在各自领域监管的“伞形”监管架构，有效避免影子银行监管真空、监管不足及监管套利问题，也能促进金融监管合作，减少重复监管。