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后危机时代下的评级行业监管改革

2014年08月18日 09:16 来源:金融时报 参与互动(0)

  自20世纪初诞生以来,全球信用评级行业已走过百年历程,涌现出标普、穆迪、惠誉等国际著名评级机构。20世纪80年代以来,随着全球金融脱媒化进程的加速,各国积极推动发展债券市场,信用评级机构也开始在新兴市场国家落地生根。随着信用评级逐步发展成为债券市场的基础性制度安排,如何有效加强评级行业监管成为新的课题。尤其是全球金融危机以来,信用评级对于金融市场的重要性日益凸显,成为危机后重建金融秩序的重要环节。自二十国集团(G20)在2009年伦敦峰会上达成较为一致的评级监管改革方向后,各国相继采取一系列具体措施完善评级监管框架。我国评级行业起步较晚,近年来随着债市的扩容而取得较快发展,但由于发展阶段和市场环境等因素,相关监管制度仍存在诸多亟待完善之处。在此背景下,如何汲取国际评级行业监管改革的经验、有效完善我国评级监管框架具有重要的现实意义。

  后危机时代国际评级行业监管改革的主要举措后危机时代,以美欧为代表的发达国家均搭建了多层次的评级行业监管框架,其内容涵盖监管法律体系、监管主体设置、市场准入、业务规范、评级结果使用等方面。与此同时,巴西、印度、南非等新兴市场国家也积极推动评级行业监管改革,探索与既有国际规则接轨。

  系统搭建评级监管法律体系。各国结合自身实际情况积极加快信用评级行业监管立法步伐,推动信用评级行业从自律管理向注册准入和直接监管转变。其中,美国、欧盟、日本分别出台了《美国多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》、《欧盟信用评级机构监管法规》、《日本金融工具和交易法案》;韩国、新加坡、中国香港等国家和地区也制定了具体的监管制度;新兴市场国家同样积极推动本国的评级监管立法工作,例如巴西和南非均在2012年出台了《信用评级业监管法案》,在立法上明确了对评级行业的监管规则。

  明确评级行业监管主体。危机后,各国陆续将信用评级机构纳入金融监管范畴。美国首次明确美国证监会(SEC)作为国家认可统计信用评级机构(NRSRO)的唯一监管机构。为集中监管资源,欧盟成立了证券与市场管理局(ESMA)对泛欧区域内的评级机构实行统一管理。日本、英国则将信用评级机构划分为非金融机构的一类,划归金融监管服务局进行监管。

  建立市场准入注册管理制度。由统一的注册管理机构进行认证管理,推行注册信息的格式化,强调注册信息的公开透明。

  约束评级机构规范执业。提高评级的公正性、确保评级质量是危机后的监管改革共识之一。围绕上述目标,美欧等监管部门主要采取了以下举措:第一,强化评级机构的信息披露要求,以帮助评级结果使用者自行判断评级机构准确性和正确理解评级结果。第二,建立利益冲突防范机制。在人员方面,包括回避制度、离职人员回顾审查、分析师与评级机构轮换制以及合规专员与独立董事制;在事务方面,涉及评级业务的隔离、收入信息的公开、非公开信息的规范使用以及反不正当竞争行为等;在营运模式方面,探索多元化付费模式。第三,对特殊评级业务领域(结构化金融产品评级业务和主权评级业务)提出新的监管要求,例如欧盟要求结构化金融产品实行双评级等。第四,通过非现场审查和现场检查强化评级监管,落实相关规范要求,督促评级机构进行整改和提高,提高监管行为的透明度。

  减少对外部评级的依赖。从各国评级行业发展的历程来看,可大致总结为两种发展模式:即美国为代表的市场自发生成模式和以日韩以及印度等新兴市场国家为典型的政府导入模式。两种模式下外部评级都得到了监管规则的广泛应用,由此形成了评级机构的准监管地位。对此,各国普遍修改相关立法,减少监管规则对外部评级结果的直接引用,同时鼓励市场化参与者自建独立的内部评级体系。

  对于完善我国评级行业监管体系的启示我国评级行业在发展过程中由政府部门自上而下推动建设,因此行业诞生之初就有相应的监管,之后逐步出台的部门规章和部门规范性文件搭建形成目前的评级监管框架,对于推动我国评级行业的发展起到了重要作用。结合以往监管实践和国外监管改革经验,应对我国评级行业监管框架加以完善,以实现对评级行业的有效约束和引导,为债券市场的健康发展提供有力支持。

  第一,搭建多层次评级监管法律框架。在法律或行政法规层面设定评级行业监管的基本依据,统一信用评级机构的行业管理,实现评级市场准入门槛的一致,同时明确监管的原则和尺度;在部门规章层面,则由监管部门着重从业务监管的角度制定具体操作性细则;可充分体现评级行业自律管理的理念,借助自律指引等形式对相关法律文件未能涵盖的内容进行补充和解释。在评级监管立法过程中,适度考虑与国际规则接轨,为国内评级机构“走出去”疏通制度障碍。

  第二,基于评级机构统一注册监管的国际经验,考虑到目前债券市场分割而治的格局,建议确立评级机构统一管理、业务分市场监管的架构。充分发挥现有部际联席会议机制的作用,统一不同监管部门的监管理念和标准。

  第三,建立统一的评级行业机构管理规范。强化信息披露要求,提高评级透明度;完善利益冲突管理机制,探索投资人付费经营模式,提高评级独立性;建立健全评级机构市场化评价体系和违规处罚及退出机制,提升评级质量。进一步发挥自律组织的作用,可考虑由自律组织集中市场资源建立信用评级从业人员培训体系,尤其根据相关法律规定的资质要求,建立相关从业人员准入标准、资格认证体系和评优机制。

  第四,引导合理使用外部评级结果。逐步扩大双评级制度的应用范围,未来可在中小企业债券、金融债券等领域酌情推广。多措并举促进外部评级在市场层面的自主应用和公信力的提升,在此基础上逐步减少监管层面的强制应用,探索取消外部评级与债券发行和投资环节的绑定,例如保险资金、货币市场基金、证券投资基金等可投资债券的级别限制等,引导和鼓励投资者自主运用内外部评级进行风险研判。

  (作者杨勤 单位为中债资信信息研究总部)

【编辑:于恋洋】
 
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