行政诉讼能否调解、能否适用简易程序、对红头文件可否审理……行政诉讼法修改启动之际,《法制日报》记者在采访中发现,这3大问题成为行政审判法官们最为关心的问题。
从1990年10月1日开始实施的行政诉讼法,至今已走过了21个春秋。随着“民告官”案件的增多,政府依法行政理念的转变,行政诉讼的司法环境已然发生了巨变。
和解利于彻底化解行政纠纷
据了解,行政诉讼法虽然规定不适用调解,但不调解原则并不排斥当事人自行和解。
在山东省淄博市中级人民法院行政审判庭副庭长郭晓伯看来,和解可以高效地解决纠纷,可以克服行政审判不能进行合理性审查的局限。他解释说,行政诉讼中,除认定行政处罚显失公正外,法院一般不能涉及行为的合理性问题。协调和解就可以突破这一点,通过对话协商,解决行政行为合理性的问题。
数据显示,在淄博全市法院2010年审理的1839件一审行政案件中,原告主动撤诉1455件,占全部收案的79.12%；经法院协调被告改变具体行政行为,原告申请撤诉的98件,占全部收案的5.33%。上述撤诉案件占全部案件总数的84.45%。
“通过协调和解可以有效地缓解行政机关与相对人的矛盾和对立冲突,更能彻底化解行政纠纷争议。”郭晓伯表示。
变“持久战”、“消耗战”为“案结事了”,行政案件和解撤诉有着至关重要的作用。2008年1月26日,最高人民法院专门出台司法解释明确行政案件和解撤诉制度。至此,全国各级法院以和解手段解决行政争议的意识已经形成,逐步摒弃了行政案件不能调解结案的思想。
“行政诉讼法规定了不适用调解原则,而司法实践中调解已经非常有必要并且也在进行之中。”上海市黄浦区人民法院行政审判庭副庭长王艳姮在接受《法制日报》记者采访时表示,法院现在对除涉及国家利益、社会公共利益以外的行政案件,特别是民生类案件,在不违反法律的前提下,也在积极对纠纷进行协调化解,虽无调解之名,却行调解之实,“行政诉讼法不适用调解已不合时宜”。
抽象行政行为违法日趋严重
1987年浙江省温州市苍南县农民包郑照因起诉县政府,被称为“中国民告官第一人”。尽管这并不是中国第一起行政诉讼案件,但通过此案,“民告官”制度获得了广泛宣传,民众的观念也开始转变。
1988年10月4日,最高人民法院宣布成立行政审判庭。随后,1991年6月11日,最高人民法院发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》,该司法解释共计115条,分别就受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12个方面的问题作了规定。
但由于行政诉讼法并未将抽象行政行为纳入人民法院受案范围,如何适用法律问题,一致困扰着司法实践者。
王艳姮告诉《法制日报》记者,地方政府的行政决策多是通过制定规范性文件的方式表现出来,比如红头文件、会议纪要、实施意见、通知等,这些规范性文件没有经过严格的制定程序,违法不当的现象比较普遍,对相对人的权益造成了广泛影响。
“由于制定规范性文件属于抽象行政行为,故无法纳入法院受案范围,只有在行政机关适用该规范性文件作出的具体行政行为侵害相对人合法权益时,行政相对人才可以起诉。法院在审查上述具体行政行为的适用规范性文件依据时,只有拒绝适用的权力,无法直接判定该规范性文件无效。”王艳姮说,这样一来,法院的收案压力比较大,行政机关适用该规范性文件侵犯其他相对人权益的,有可能引发群体性诉讼。
来自行政审判一线的郭晓伯也有着同样的感触:随着抽象行政行为的数量逐渐增多,违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。而且抽象行政行为是针对普遍对象作出的,适用的效力不止一次,具有反复性,加之层次多、范围广,因而产生的影响要远远大于具体行政行为。
郭晓伯表示,如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼,那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生,使更多的相对人蒙受损失。在他看来,有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。
郭晓伯建议,将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章以下规范性文件为宜,应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。此外,对抽象行政行为提起诉讼,也应以公民、法人或其他组织的合法权益受到侵犯为前提条件,在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人,则无权提出赔偿的请求。
简单行政案可在程序上简化
今年4月29日,最高人民法院首试行政诉讼简易程序,“民告官”案45分钟宣判,令这一改革从试水之初就颇让人期待。
我国行政诉讼法对行政案件只规定了普通程序,并没有简易程序。此次行政诉讼法修改提上议程之时,这项改革会否体现在立法修改中也就更值得关注。
《法制日报》记者在采访中获悉,黄浦法院作为全国行政诉讼简易程序试点法院之一,专门制定了《关于审理行政案件适用行政诉讼简易程序的标准(试行)》。今年4月18日以来,该院共审结6件当事人自愿选择适用独任制简易程序审理的行政案件,这些案件审理天数最短为17天,平均审理33天,较去年该院行政案件平均审理天数缩短了15天,审判工作效率得以明显提高。
“行政案件数量连续多年保持持续增长的态势,有相当一部分案件事实清楚,法律关系简单,可在程序上予以简化,以提高司法效率,节省司法资源。”在王艳姮看来,行政诉讼简易程序亟待法律化。
本报记者袁定波
