北京离世界城市“法治”还有多远
专访北京市政府法制办主任周继东
北京世界城市建设的5点法治建议:完善公众参与政府立法、决策；运用多种治理方式推进政府管理创新；完善政府信息公开；构建多元化纠纷解决机制；推进公共服务市场化
根据北京城市发展目标,第一步是构建现代国际城市的基本框架,第二步是到2020年全面建成现代化国际城市,第三步是到2050年成为世界城市。
2008年奥运会的成功举办,提升了北京的国际化、现代化水平和综合竞争力；近年来应对全球经济危机,又使中国站在了讨论和处理国际问题的前沿。这种大环境证实,北京已经具备了建设世界城市的基础和条件。
那么,法治视角下,公认的世界城市有什么共性?北京离世界城市的法治化治理还有哪些差距?北京如何加速推进法治政府建设?最近,就这些问题,《法制日报》记者对北京市政府法制办公室主任周继东进行了专访。
世界城市均法治发达
周继东告诉记者,为了研究法治视角中的首都世界城市建设,北京市政府法制办牵头专门成立了课题组,课题组的结论是:由于不同历史文化传统等因素的影响,世界城市的政府治理模式呈现出不同特点,但共同点是,世界城市均产生于法治发达国家。
周继东以纽约、伦敦、东京三大公认世界城市为例说明:
第一,注重城市治理的良法之治。三大世界城市政府在城市治理中不仅重视规则之治,更强调通过公众参与来确保城市治理的良法之治。如,纽约市政府重视建立城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理的制度化渠道,不仅从法律上确认公众参与公共行政的合法性,而且从制度和程序上保障公众参与政府治理各项权利的实现。
第二,注重城市治理手段的多元渠道。在重视行政处罚等权力性手段强化政府对城市治理的同时,三大世界城市都十分重视运用非权力手段来加强城市治理。如,伦敦市政府通过实施二级制减少政府层级,提升政府的管理效能；东京都则通过推行纲要行政,突出指导性和柔和性,以非权力性手段加强城市治理。
第三,注重城市治理中的政府信息公开。纽约实施的行政法典中专门设有一章规定了财政公开制度,该法典对在职的公务员和离职的公务员公布其财务状况作了详细规定。纽约的所有重大事项,基本上都可以在纽约市政府的网上查到。东京都通过制定《东京都信息公开条例》保障公民的知情权、监督权、救济权,推进政民互信关系。伦敦在国家制定《信息公开法》基础上,专门制定了《公开清单》和《获得文件政策》,并在政府网站上公布了信息公开日志。
第四,注重城市治理中纠纷的多元化解。政府对城市治理的一个重要内容便是解决纠纷,定分止争。如,纽约非常重视发挥协商、调解、仲裁等多种形式的“非诉讼纠纷解决机制”的作用,充分运用民间力量而不是国家权力来解决纠纷。政府不但积极倡导“非诉讼纠纷解决机制”,而且还给予资金、项目和人员方面的大力支持。
第五,注重城市治理中社会组织作用的发挥。三大世界城市既有一个相当强大的政府,也有一个非常发达的市民社会。纽约通过推行新公共管理实践活动,强调以企业精神改造政府,大量精简政府机构,超过40%的公共服务是由非政府组织完成的。
北京法治化治理路径
周继东认为,完善法治是北京走向世界城市重要的、不可或缺的支撑条件,是建设世界城市的重要内容。如何尽快缩短北京离世界城市的法治化治理的差距,建议完善以下5点:
要完善公众参与政府立法、决策的法治机制。要通过进一步建立和完善相应的实施规则和操作基准,切实推进首都政府立法、决策过程中公众参与的法治建设,使公众享有对地方性法规、政府规章乃至其他规范性文件制定、修改和废止的知情权、建议权、参与权、监督权,将公众参与政府立法、决策的各种制度法定化,为首都的良法之治提供有力的制度保证。
要善于运用多种治理方式推进政府管理创新。积极借鉴纽约、伦敦、东京等世界城市充分运用现代行政手段推进城市治理的有益经验,进一步推进首都公共管理方式改革,在重视运用行政处罚、行政强制等权力性行政手段的同时,更多地注重运用规划、指导、协调、推动、组织等非权力性行政方式来实现公共服务和管理职能,从而有效解决当前在城市管理中行政执法手段合法性、合理性和实效性之间的诸多困惑和问题。
要完善政府信息公开推进阳光政府建设。政府的公开透明有利于拉近政府与市民的距离,提升市民对政府各项政策的认知度和认同度,有利于建设廉洁政府,有利于降低市民从事各项活动的成本和政府从事管理的成本。要通过进一步完善首都政府信息公开的一系列制度建设,为公众参与首都城市治理提供信息保证。
要构建多元化纠纷解决机制促进首都和谐稳定。世界城市的政府都普遍重视替代性纠纷解决机制在预防和解决纠纷中的重要作用,以促进社会和谐稳定。北京要建立有首都特色的体系化的替代性纠纷解决机制。要充分发挥行政机关在专业知识、技能上的优势和社会公众对其心理上的依赖感、信任感和归宿感,积极推进行政调解制度建设,发挥行政机关在民事纠纷和权利救济上的积极作用。要进一步推进人民调解、行政调解、司法调解的制度衔接,构建“大调解”工作体系,建立多元化的社会纠纷解决机制。
要通过多种模式推进首都公共服务市场化:第一,将以前由政府管理的部分公共事务向社会开放,由私人经营；第二,公共部门可以通过合同形式将一些公共产品和服务的提供外包给私人；第三,通过私资营运,将原本由政府投资的部分公共设施和公共服务交由私人去完成；第四,政府购买公共服务；第五,大力发展社会中介组织,实现政府职能外移,将不必要由政府承担的社会服务职能移交给社会组织、“第三部门”,由社会组织向社会直接提供公共服务,满足群众多样化的社会服务需求。
另据《法制日报》记者了解,北京世界城市研究基地近日在北京社科院挂牌成立,北京建设世界城市的目标已被细化为36项具体指标,这既是努力方向也是衡量标准。(记者王斌)
