扬州道路救助基金运行调查 9成垫付资金无法追偿

　　前不久，紫金保险扬州市道路救助服务办公室(下称“扬州市路救办”)刘主任来到江苏省扬州市广陵区检察院民行科，讲述了一件烦心事：1月30日，余某酒后驾车冲入路边麦当劳餐厅，导致两名外籍人士骨折。伤者送入医院后，发生治疗费用10余万元，交警部门认定余某负全责。虽然肇事车辆投了交强险，但余某系醉酒驾车，保险公司拒绝理赔。在此情况下，扬州市路救办从道路交通事故社会救助金中垫付两名受害人抢救治疗费14.4万元。而当事故结束，扬州市路救办打算起诉余某，追偿垫付的费用时，却被告知路救办无主体资格。

　　其实，这种情况已不是第一次。刘主任介绍，路救办自2011年2月成立以来，累计从路救基金中垫付资金800余万元，得以追偿的却只有30余万元。

　　针对路救基金管理、使用及面临的困难，广陵区检察院进行了深入调研。

　　路救基金从无到有

　　近十年来，随着我国交通事业的快速发展和汽车保有量的急剧增加，每年在交通事故中伤残死亡的人数也在不断增长。交通事故中的伤者能否得到及时救治，不仅关系着诸多家庭的幸福，还影响到社会的和谐与稳定。

　　虽然相关法律建立了交强险制度，但赔偿金最多只能先行垫付1万元，其余要在事故处理结束、伤者治疗终结甚至180天后评残结束时方能给付，不能满足伤者需要及时救治的要求。在社会各方的呼吁下，2004年5月1日施行的道路交通安全法第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”第75条规定：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”2006年3月，国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》对路救基金的适用情形及来源作了进一步规定。

　　由于这些规定较为笼统和原则，路救基金并未能够实际建立，大量交通事故受害人及家属无法通过这一途径获得抢救费用的及时垫付。2009年，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，对路救基金主管部门、管理机构、资金筹集渠道、运行模式等作了较为详细的规定。

　　2011年2月，江苏省出台了路救基金管理办法，旨在增强试行办法在江苏省的适用性，并由省政府牵头成立了路救基金工作协调小组，采取服务外包方式，确认紫金财产保险股份有限公司为省路救基金管理人，紫金财产保险股份有限公司则相应成立了“紫金财产保险股份有限公司道路救助基金服务中心”(下称“江苏省路救中心”)负责基金的具体运行。2011年6月，江苏省财政厅等六部门出台了《江苏省道路交通事故社会救助基金使用及追偿管理细则(暂行)》。至此，江苏省范围内的路救基金制度基本完善。

　　九成以上垫付资金无法追偿

　　随即，江苏省路救中心在扬州市设立了紫金保险扬州市道路救助服务办公室，即扬州市路救办，该办在各县区设立了受理点。扬州市路救基金垫付的运行程序如下：1.受害人及其近亲属、医院、殡葬机构向交警部门提出垫付申请；2.交警部门向受理点发出垫付通知；3.受理点初核，符合垫付条件的予以受理，不符合垫付条件的予以驳回；4.扬州市路救办审核是否符合垫付情形及资料是否齐全；5.江苏省路救中心最终审核(抢救费垫付超过10万元或一次性困难补助垫付需报省救助基金协调小组审核)，审核通过后，由江苏省路救中心将垫付款通过银行转至抢救受害者的医院账户或申请人指定的账户(仅限于一次性困难补助)。

　　根据《机动车交通事故责任强制保险条例》规定，路救基金的来源包括七方面：按照交强险保险费的一定比例提取的资金；地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；救助基金孳息；救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；社会捐款；其他资金。

　　可见，路救基金的来源是有限的，从扬州市路救办运营以来的支出情况看，两者呈现不相匹配的态势。2011年2月至2012年8月，扬州市路救办共垫付资金324件，金额828.39万元，其中，313件为抢救费用垫付，金额824.14万元；10件为丧葬费用垫付，金额3.08万元；1件为困难救助金发放，金额1.17万元。而追偿情况却极为不理想，追偿成功18件，金额36.39万元，两者所占比例分别为5.6%、4.4%；未追偿成功305件，金额790.83万元，所占比例为94%、95.5%；不追偿1件(困难补助发放)，金额1.67万元。在未追偿成功的案件中，因肇事者逃逸无法找到追偿对象的124件，金额258.33万元；资料不全、情况不明的27件，金额61.8万元。从比例上可以看出，追偿不成功的案件和资金均达到九成以上。

　　破解追偿难，需从诉讼主体资格入手

　　扬州市广陵区检察院检察官在对路救基金使用管理情况进行调查后分析认为，路救基金追偿难存在三方面问题：

　　一是诉讼主体资格未能确立，难以通过司法程序实现追偿。救助基金管理机构能够通过诉讼途径追偿垫付款，是保证救助基金良性运转的关键。救助基金管理机构开展追偿工作，必须具有诉讼当事人的地位。但在立法层面，道路交通安全法虽然提出设立道路交通事故社会救助基金，但并未规定基金是否拥有向道路交通事故责任人追偿垫付费用的权利。《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了救助基金管理机构拥有向道路交通事故责任人追偿垫付费用的权利，但并未明确基金管理机构能否以独立法人身份，通过诉讼的方式主张权利。2009年，财政部等五部委联合颁布的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》同样未对基金管理机构的法律地位予以明确。而在实际架构中，江苏省救助基金协调小组仅仅是由省财政厅、省保监局、公安厅、卫生厅、农机局和金融办负责基金管理工作的工作人员组成的一个临时机构，并没有法律主体资格，根本无法通过诉讼行使追偿权。

　　二是逃逸事故破案率低，无法确定追偿对象。路救基金追偿的对象是交通事故的责任人，而在扬州市路救办垫付资金的肇事逃逸案件中，有41%的交通事故案件因未能侦破而找不到事故责任人，从而无法行使追偿权。

　　三是扬州市路救办人力缺乏，无法有效开展追偿工作。根据路救基金管理办法的规定，基金管理人在垫付资金之前，应当审核事故肇事人的经济状况，判断其是否有能力偿付，然后再进行追偿。但目前扬州市路救办从事基金管理的工作人员只有1人，难以应付基金垫付前的审核工作，开展追偿工作更是力不从心。目前，扬州市路救办招录了法律专业人才，对未实现追偿的垫付资金案积极向法院寻求诉讼支持。

　　针对追偿难的困境，广陵区检察院提出建议：

　　通过立法或判决的形式赋予救助基金管理机构法人地位，确立其诉讼主体资格。江苏省救助基金协调小组虽然是一个临时机构，但省人大常委会可以通过地方性法规明确其为公法人，使其具有诉讼主体资格，从而在法律层面为救助基金追偿权的实现提供保障；由于立法的程序缓慢而复杂，在此之前，可建议省高级人民法院以会议纪要或审判内部意见的形式，要求全省各级法院在道路交通事故损害赔偿纠纷案件审理过程中，将省救助基金协调小组列为第三人，从而以判决形式确认省救助基金协调小组的追偿诉讼主体资格。(梅静 张彬 丁朝阳)