学者论立法：在矛盾的焦点上砍一刀

　　读罢金国坤教授的《行政权限冲突解决机制研究》，我想起两句话，一句是乾隆的“治国重在安民，而察吏乃安民之本”;一句是彭真的“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。”

　　法治是保持权力和权利必要结合和微妙平衡的事业。严复曾将西方法治精髓总结为“一言述之，群己权界。”群权即公权力;己权即私权利。只有权力与权利以及不同权力之间和不同权利之间泾渭分明，社会才能有令人满意的秩序、安全、自由和繁荣。中国传统的治道同样强调这种廓清权界的努力，孟子所谓“仁政始自泾界”就是这样的智慧。

　　新中国建国六十多年，经济取得了举世瞩目的成就，而廓清群己权界，却仍是社会主义法治面临的困境和努力的方向。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾突显叠加的今天，利益和权界的调整日益成为体制、机制建设的重点和难点，在管理体制的改革、确定、协调方面，我们正花费越来越多的时间、精力、资源，迎来越来越多的抱怨、压力和无奈。

　　管理体制直接涉及政府与社会的关系结构，但其重点和主要矛盾，还是表现在权力(以及与之相伴的资源)在不同部门之间的配置和分配，体现在能否“把权力关进制度的笼子里”。毕竟，管理体制是治国理政的制度脊梁。如果社会出了问题，可能是权力出了问题，可能是权利出了问题，但归根结底是权力出了问题。

　　立法，尤其是行政管理立法，越来越成为相关职能部门的博弈，越来越需要编制部门、政法委以及更高级别领导的协调和定调拍板。即便有明确的“三定方案”，即便“大家都是共产党员”，在部门职责权限方面，仍然存在不依不饶、据理力争甚至依法打架的现象。部门分散主义成为比地方保护主义更突出和更棘手的体制问题。“在矛盾的焦点上砍一刀”比以往需要更多的智慧、勇气、权力和艰辛。

　　为解决政府职能部门间职责交叉、政出多门等问题，国务院和各地政府进行了不断的尝试，从城管综合执法的推行到北京“崇文模式”在“2010城市管理经验交流会”上走红，从国家能源领导小组到国家能源委员会的成立，从食品卫生法被食品安全法所取代到食品药品监督管理总局的成立，从大部制改革到探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制等等。所有这些探索，均在进行机构的重组和职能的调整，着力消灭冲突产生的落差和张力。

　　但是我们看到，这些努力的结果并不尽如人意，希望通过大部制改革一劳永逸地解决职能交叉重叠问题的实践尘埃尚未落定，便再度淹没在政出多门和部门矛盾的纠缠中，大部制不但在解决问题方面的作用有限，而且给“后大部制时代”部门内外的协调增加了新的问题和难度。

　　难道，在这个单一制的人民民主专政的社会主义大国中，行政管理权力交叉冲突的问题是个死结?我正是带着这样的令人气馁的疑惑，幸运地发现了本书。这本副标题为“部门协调的法制化路径探寻”的专著，总结了解决权限冲突的已有探索，归纳了解决权限冲突的基本理论并提出了解决权限冲突的法律构想。

　　本书在总结行政权限冲突的各类现象后，全面分析了行政权限冲突的产生原因，包括客观、制度和主观三个方面。在诸多的原因中，如果说现代社会的复杂性与行政管理专业分工之间的矛盾是世界性的，那么部门行政而非政府行政的现实则具有鲜明的中国特色;机构设置不合理、职权划分不科学、立法授权不明确以及部门间配合机制的缺失等现象，表明了现阶段我国制度设计在科学化民主化程度上的无奈;至于部门利益的驱动、合作精神的缺乏以及认知能力的局限性等主观原因则揭示出权限冲突中的猫腻。这不禁使我想起了清末官员冯桂芬那令人扼腕的检讨:“今天下有大弊三，吏也、例也、利也，任吏挟例以牟利，而天下大乱于乎尽之矣!”

　　作者用相当的篇幅总结了解决行政权限冲突的本土实践和域外经验。通过对域外行政首脑中枢及其直属办事机构协调制度、行政程序法上的管辖和行政协助制度、冲突解决方法上的宪法(行政)裁决和机关诉讼制度等的比较研究，得出了权限冲突须与宪法政治体制相一致、与国家机关体系结构安排相契合的结论。对本土探索和域外经验冷静反思的后果，就是作者不得不鼓足勇气去寻求更超然的理论支撑和更扎实的实践努力。

　　作者随即提出冲突理论、科层制和行政法治是解决行政权限冲突的理论基础。依此为基础，作者稳妥地提出了解决行政权限冲突的法律构想——以行政程序立法统一管辖制度、完善行政协助制度;以行政组织立法回归行政首长中枢地位，强化政府行政，弱化部门行政;参照行政复议制度，建立行政权限争议裁决机制，由作为政府首脑中枢直属机构的政府法制工作机构通过准司法程序最终解决行政机关间的权限冲突。这一在行政组织内部构筑新的解决行政权限冲突的法律机制，根植于我国行政管理制度的本土结构和资源，依托于现有的行政争议解决机制，并果断地摆脱了对“宪法解决”或“机关诉讼解决”等西方制度的依赖。

　　爱因斯坦曾说，创新的实质是一种现有元素的重新的组合。本书尽管没有创造属于自己的概念，但却编织了一个令人耳目一新的权限冲突解决机制，再次证明了作者的学术尊严和实力，并以在矛盾的焦点上文质彬彬地砍下一刀，表达了作者的学术风格。我有充分的理由相信，具有这样责任半径和能力半径的著作，会被当作经典置于案头。(作者：朱卫国。本文为《行政权限冲突解决机制研究》书序，刊发时略有删节)