四川广安试水“民告官”案异地审理

　　新一轮司法改革已拉开大幕，改革力度空前，业界和社会充满期待。此轮改革将围绕两大重点展开：一是，外部去地方化；二是，内部去行政化。

　　何为司法地方化？简单说来，是我国司法辖区和行政辖区高度重合，司法机关的人财物高度依赖地方，办案自然也容易受到地方的影响和干预。何为司法行政化？即法官检察官办案，内部程序上却要由院、庭等行政领导审批，出现判案者不审、审案者不判的问题。

　　为破解这些司法难题的改革已悄然进行着。四川广安两级法院按照最高法院的要求，已开始去地方化改革试点，对行政案件实行异地审理，排除地方干扰；而广东珠海横琴新区开始大胆试点去行政化改革，取消民事、刑庭等建制，不再有庭长，法官判案自己做主。

　　成都商报记者分赴两地深入采访，剖析其改革模式，探究改革背后的问题和思考，以记录并见证这场重大司法改革。记者 黄庆锋 孙兆云

　　2014年2月24日，广安邻水县60岁的吴晓初老人得到了一个好消息，他奔走了几年的一起行政纠纷，终于在几十公里外的异地法院———前锋区法院顺利立案。在此之前，这起官司在他所在的邻水县没能立案。

　　吴晓初老人的经历得益于一场重大司法改革试点———俗称“民告官”的行政案件实行异地审理。2013年初，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。去年5月，广安中院被四川省高级人民法院确定为试点法院，正式拉开试点大幕。

　　试点近一年来，行政案件数量翻了大致一番的数据，表明了试点取得的效果。但是否就排除了地方干扰？试点工作遇到了哪些问题？如何完善？……日前，成都商报记者赴广安展开了深入调查采访。

　　一起行政纠纷

　　本地没能立案 跑到异地立了案

　　2月24日，60岁的广安市邻水县城南旅馆法定代表人吴晓初带着四五名员工，赶赴约70公里外的前锋区法院。此行，他到前锋区法院异地起诉一起行政官司，被告是邻水县的行政部门。这之前，他曾在邻水县法院打行政官司，但没能立案。

　　吴晓初向成都商报记者回忆，这场历经数年的行政纠纷，缘起于他在邻水县经营的城南旅馆的权属问题。

　　吴介绍，城南旅馆是1980年初由城南乡200多户农民自发出资成立的集体企业，并取得了企业登记。自1999年6月，吴晓初任城南旅馆负责人至今。由于背后牵涉权属争议，2008年，当地镇政府决定将城南旅馆收归城南乡企业办公室。对此，吴晓初和村民们有异议。2012年10月9日，邻水县工商局注销了城南旅馆的营业执照。

　　接下来，吴晓初以工商注销违法为由，将对方告到邻水法院。吴晓初说，法院不予立案，理由说城南旅馆已被注销，不具备诉讼主体资格。

　　吴晓初又走行政复议途径，上级部门认为，邻水县工商局注销城南旅馆的行为符合法定程序，属依法行政行为。

　　就在此时，广安中院行政案件相对集中管辖试点启动，邻水县的行政案件将全部由前锋区法院审理。吴晓初称自己“看到了希望”。

　　2月24日，吴晓初和几名员工到达前锋区法院。“考虑到他们从70多公里外的邻水县赶来，为了减少当事人的诉累，我们当天就进行了审查，并认为符合立案条件，当天立案。”该院行政庭唐庭长说。

　　虽然跑了路，但能够顺利立案，吴晓初说自己很满意，“不管判决结果如何，至少有了说话的地方。”

　　3月28日，前锋区法院审理此案。庭上，吴晓初一方和被告方都当庭陈述了自己的观点。

　　试点异地审理

　　从“拿到烫手”到“要大胆地判”

　　这一变化，得益于正在广安法院系统试点的一项重大改革。据广安中院行政庭庭长李勇介绍，2013年初，最高人民法院决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作，广安中院被四川省高级人民法院确定为试点法院。

　　广安中院确定前锋区法院、武胜县法院为集中管辖法院。具体为：前锋区法院集中管辖广安区、前锋区、华蓥市、邻水县区域内的行政诉讼案件；武胜县法院集中管辖武胜县和岳池县区域的行政诉讼案件。这样一来，可以让行政诉讼免受本地干扰。

　　试点即将满一年，效果如何？李勇庭长提供了一组数据：2012年，广安两级法院受理行政案件116件；2013年改革元年，该数字增加至236件，翻了一番。前锋区法院张副院长的感受是，以前受理行政案件，法院一般不轻易立案，“拿到烫手”。现在，“只要符合法律规定，法院就会立案，没有了地方的干扰和影响。”

　　审判效率也提高了。2013年，前锋区法院共受理案件172件，审结166件，审结率高达96.5%。“这是明显的进步。”李勇庭长介绍，以前因为受到较多的外部干预，案子往往久拖不决，现在更有希望在法定审理期限内结案。

　　第三组数据是“行政机关败诉率偏低、协调率达65.6%”。去年前锋区法院审结的案件中，作出维持判决20件、确认违法1件、驳回诉讼请求23件、不予受理12件、驳回起诉1件、相对人撤诉86件。其中撤诉的86件案件中，相当一部分是行政机关认识到了自己存在问题，重新作出了处理。

　　行政法官们也注意到：目前，行政案件立案更顺利了，但案件的判决率特别是行政机关的败诉率还明显偏低。对此，李勇庭长指出下一步继续探索的方向，“今后应当提高判决的比率，该判被诉机关败诉的，要大胆地判。”

　　一个对比·行政庭法官

　　审异地的更大胆 审本地的仍有心理障碍

　　文达荣，武胜法院行政庭庭长，从事行政审判工作已有五六年。说到改革前审理行政案件的感受，文达荣直言不讳，由于来自各方面的压力，大部分案子在法院判决之前都被“协调处理”了。

　　前锋区法院行政庭唐庭长也有同感。他说，以前被诉的行政机关总有这样一个心态，大家都是一个县的，法院就是当地政府的一个部门，“老百姓告了我，你法院还喊我来应诉，法院没有把自己的位置摆好。”长久以来，法院把告当地政府的案子看成是“烫手山芋”，不敢立案，甚至主动汇报。

　　此次改革后，武胜法院负责审理岳池县和武胜县本县的行政案件。文达荣说，目前，对于岳池县的案子，法院基本上不会受到该县党委、政府的干预，法院该审就审，该判就判，相比于审武胜本县的行政案件，胆子要大些。

　　武胜县法院分管行政审判的李副院长说，去年试点开始，武胜县法院半年受理岳池县的行政案件和受理武胜本县全年的行政案件数量差不多，“对本地案件心理还是有一些障碍。”

　　采访中，前锋区法院和武胜县法院行政庭及分管领导都坦言，改革后，还是有外地行政机关通过各种关系来协调。不过，广安中院试点开始就要求试点法院大胆受理大胆裁判，后来，找关系来协调的就越来越少了。

　　一种变化·行政机关

　　跟异地法院“说不上话”了 副局长出庭应诉

　　日前，岳池县畜牧局副局长姚龙，亲自出庭坐到了武胜法院行政审判庭的被告席上，参加异地审理。

　　2011年10月，岳池县畜牧局的包片兽医张某为养殖户唐某饲养的两头母猪强制注射了防疫苗。几天后，其中的一头母猪流产，另一头母猪难产，养殖户认为，这是因注射疫苗不当引起的，于是将畜牧局告到武胜县法院，要求对方赔偿其损失8万元。

　　这起案件在武胜县法院异地受理并审理。姚龙说，在养殖户起诉到法院之前，岳池县党委、政府已经介入该案的处理，前后两次主持协调，对养殖户也进行了一定的补偿，但对方还是不满意，一定要提起诉讼。

　　接到武胜县法院的传票后，岳池县畜牧局决定应诉，并由副局长姚龙亲自出庭。姚龙坦言，如果放在以前，案件由岳池县法院管辖，他们一定会按照惯常思维，找当地政府协调处理，尽量不走诉讼途径。但现在跟异地法院“说不上话”了，只有摆正心态，积极应诉，局上决定让他亲自到法院参加庭审。

　　姚龙说，在法庭上，他一直向养殖户解释法律依据，但对方还是不认同。目前，该案经武胜法院一审和广安中院二审，确认该畜牧局注射疫苗的具体行政行为合法，驳回了养殖户的诉讼请求。结案后，姚龙轻松了许多，其实行政机关被起诉也是正常的事，正常心态应诉就对了。

　　一种思考

　　受访专家认为，司法改革的“去地方化”改革选择从行政审判破题也许是最好的，行政审判都能解决了，其他案件就更好解决了。

　　异地管辖范围

　　可以更宽更彻底

　　广安法院行政审判的“去地方化”改革带来了很大的变化；但一些问题，仍需要在改革中不断探索并解决。

　　广安中院行政庭庭长李勇直言，此次改革并未实现完全的“去地方化”，前锋区和武胜县法院仍管辖本地的行政案件。李勇说，他们已考虑在下一步改革中解决这一问题，比如将前锋和武胜两地的行政案件也指定给异地法院来办理。

　　还有当事人到异地法院起诉带来的诉累问题，必然会增加当事人的诉讼成本。对此，两个办案法院的做法是，大力推行巡回审判制度，将开庭地点设在原告所在地或被告所在地。人民陪审员的使用也是个问题，是用办案法院的人民陪审员还是涉案地区的人民陪审员？

　　此外，行政诉讼集中管辖改革的法律依据还有所缺乏。据了解，根据我国行政诉讼法，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。我国著名行政法专家姜明安教授介绍，目前，修改中的行政诉讼法草案规定“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”，一旦通过，会解决法律依据问题。李勇希望，根据试点的效果，行政案件异地管辖的范围可以更宽更彻底，比如目前广安中院审理的一审行政案件可以指定给其他中院来审理。