评论：司法救助工作存在的问题及应对措施

　　编者按：司法救助一般是指人民法院对提起诉讼但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交，以保障其正常行使诉讼权利、维护其合法权益的法律制度。目前，我国的司法救助制度还很不完善，理论研究尚不深入，实务操作还存在诸多问题。完善司法救助制度，需要认清其存在的问题，并积极寻求破解之道。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。司法救助是国家对经济确有困难当事人予以救助的法律制度，它对于保障公民诉讼权利、促进社会和谐具有重要意义。但在实践中，一些地方存在不少制约司法救助工作科学发展的困难和问题。

　　一、司法救助工作中存在的六个问题

　　一是司法救助制出多规、内容滞后。我国未就司法救助制度出台统一的法律，相关规定散见于民事诉讼法、行政诉讼法、《人民法院诉讼收费办法》、《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以及中央八部委制定的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》等法律法规和司法解释中。这导致司法救助制出多规、内容分散、概念不统一。狭义的司法救助仅指民事诉讼、行政诉讼中的诉讼费用缓、减、免，其救助对象与救助事项范围过窄，早已不符合现实需要。近年来各省市纷纷出台规范性文件，将司法救助的范围扩张至刑事被害人救助、执行救助及信访救助等，但由于缺乏统一的顶层设计，各省市的司法救助工作仍处于“摸着石头过河”的阶段。

　　二是司法救助经费短缺、救助疲软。做好司法救助工作的关键是解决经费问题。尽管社会弱势群体对司法救助的需求日益增大，但受司法救助经费的掣肘，不少经济困难的当事人难以获得充分救助。如江西省司法救助资金主要来源于省级政法专项救助资金、本地政府财政、法院自筹、民政资金及追偿资金五个渠道，但均存在经费来源不稳定、供需矛盾尖锐的问题。有的省级政法专项救助资金不是常设项目，无法实现司法救助的常态化、长效化发展；由政府财政统筹安排的司法救助资金申请程序复杂、审查环节多、审批周期长、救助金额有限、随意性较大，法院缺乏话语权；法院自筹救助金“杯水车薪”，在办案经费本身有限的情况下，诉讼费减、免的案件少，缓交诉讼费的案件多；很多执行案件执行不到位，先前的司法救助金无法回流，使有限的救助资金雪上加霜。救助资金短缺使法院往往只能选择性救助当事人，无法惠及更多的经济困难群体。

　　三是司法救助协作不力、衔接不畅。司法救助是一项综合性的社会工作，需要加强相关主体的沟通配合和相关制度的衔接协调。从江西省司法救助的情况看，存在两个问题：一是司法救助与社会救助体系的衔接机制尚未建立，司法救助对象多是贫困弱势群体，亦属民政救助对象，对尚未办理民政救助的，有的法院会进行一定的沟通协调，但这种沟通协调未形成正式的制度。二是司法救助与法律援助的衔接机制有待健全，司法救助与法律援助虽分别旨在为当事人提供物质帮助与法律技术援助，但二者的共同目的都是为了保障公民在诉讼中平等地实现合法权利，且在适用对象上有重合之处(如均适用于经济困难当事人)。实践中，两项制度未很好衔接，适格主体要想获得司法救助与法律援助，必须分别向法院和法律援助机构提出申请。这导致程序繁琐，当事人难以得到全面高效的救助。

　　四是司法救助范围狭窄、方式单一。法律法规、司法解释等很难穷尽需要救助的特殊人群，如除了社会公共福利事业单位外，企业法人或其他组织并未被纳入司法救助的范围；司法救助的对象是交纳诉讼费用“确有困难”的当事人，但平时经济收入较好、在诉讼前陷入困境的往往不纳入救助范围。实践中司法救助的民事案件类型以医疗、交通事故、工伤等导致的人身损害赔偿案件为主，个别法院甚至仅对故意伤害案件的受害人予以救助，案由单一，救助受惠面不大。司法救助主要停留在经济救助层面，忽视了心理援助等救助方式。

　　五是司法救助标准随意、程序失范。由于法律法规体系对司法救助标准和程序缺乏详细规定，导致实践中司法救助的不确定性较大。法律未明确规定缓、减、免交诉讼费的不同适用标准，法院在立案阶段一般仅给予缓交的救助，视案件审理情况由当事人再申请诉讼费减、免，导致重复启动程序。司法救助数额缺乏统一标准，往往是承办法官根据当事人的实际情况、案件执行的具体状况等因素提出，经合议庭合议后报分管副院长、院长确定，存在救助金额随意的现象。司法救助需要当事人提供经济确有困难的证明，但有的当事人弄虚作假，出具虚假证明，骗取救助。

　　六是存在被动救助、救助异化现象。一方面，司法救助确实解决了一批信访案件当事人的困难，保障了他们的权益，达到了促进社会和谐、保障社会公正的初衷；但另一方面，不少当事人的上访、缠访、闹访行为给法院带来巨大的压力，有的法院为了让当事人息诉罢访，被动给予救助，产生救助无名的问题。有的当事人在获取司法救助资金后继续上访，以便再次获得司法救助。在个别案件中，司法救助发生了双向异化，其从当事人诉讼权利的保障，异化成个别法院息诉罢访和部分当事人谋取非法利益的途径，助长了信访不信法观念，导致司法公信力流失。

　　二、解决问题的五项建议

　　基于司法救助在实践中存在以上问题，笔者提出以下完善建议：

　　一是纠正司法救助的认识误区。对弱势群体的司法救助，旨在保障特困群体行使诉讼权利，促进社会和谐与社会公平。司法救助并非法院替被执行人、犯罪人承担赔偿责任，当事人应正确对待市场行为和诉讼行为带来的风险，不能期待以司法救助来弥补其损失。对于生活困难的社会弱势群体，政府应承担社会保障责任，不能通过司法救助实现社会保障。更重要的是，要认识到司法救助不是息诉罢访措施，不能以息诉罢访作为给予司法救助的条件，不能以闹访程度确定救助金额，要杜绝以访索钱、以救助款息事宁人的现象。

　　二是健全司法救助法律体系。加快司法救助制度化、法律化进程，出台司法救助法，建立起覆盖立案救助、信访救助、刑事被害人救助、执行救助各方面的司法救助体系。对司法救助的形式、适用条件、经济困难的认定标准、审查和批准、监督管理等作出细化规定，规范司法救助程序，适当提高救助额度，完善救助方式，将诉讼过程中出现经济困难的当事人和确有经济困难的单位列入救助范围，积极对刑事被害人提供心理疏导救助。

　　三是强化司法救助的经费保障。进一步拓宽救助资金的来源和渠道，将司法救助资金纳入国家财政预算和当地财政预算，政府加大筹措救助资金力度，尽快设立司法救助专项基金。探索将法院收取的诉讼费、执行费等每年按比例返还作为司法救助基金。积极开展司法救助宣传，寻求社会的捐赠、资助，拓宽司法救助资金来源。落实司法救助基金追偿和循环使用制度，执行款到位后，应扣除已发放司法救助的金额，转入司法救助基金账户。

　　四是加强救助部门间的配合联动。加强司法救助、法律援助和社会救助的衔接，形成多元化、网络化的救助体系。对于已获法院司法救助的当事人，法律援助中心不再审查，直接给予法律援助，简化当事人同时申请司法救助和法律援助的程序，使当事人能够更快捷地获得法律上的帮助。引入社会救助的单位参与，通过城市低保、农村低保、五保户救济等最低生活保障救助，对生活特别困难的司法救助申请人给予社会救助。联合司法、民政、人民调解组织等构建多元纠纷解决机制，更好地保护弱势群体的合法权利。

　　五是完善司法救助的监督机制。坚持程序公开、公正、透明，司法救助金额由审判委员会集体讨论决定，并将救助对象名单和救助内容进行公示。发挥法院内部纪检监察部门对司法救助情况的监督检查作用，对符合司法救助条件而未给予，或者不符合条件而错误给予救助的，及时纠正并追究责任。

　　(作者单位：江西省高级人民法院)