专家：巡视主体泛化亟待标本兼治

　　在2014年1月与10月分别召开的十八届中央纪委三次全会与四次全会的工作报告中，中央纪委书记王岐山同志都明确提出修订《中国共产党巡视工作条例(试行)》(以下简称巡视条例)。同年11月18日，他又在中央巡视工作动员部署会上再次强调“做好条例修订工作”，要求广泛听取意见、汇集各方智慧，在反复酝酿中统一思想，为条例有效实施奠定基础。这意味着巡视条例的修订摆上了重要的议事日程，也为修订巡视条例指明了重要方向。

　　笔者认为，巡视主体泛化是当前巡视工作存在的问题之一。所谓巡视主体泛化乱象，类似于通常所说的“政出多门”，意指过多的党组织开展以巡视为名的活动，以至于出现了巡视泛化乃至泛滥的现象。建议以中央修订巡视条例为契机，完善巡视条例的相关规定，从源头上防止巡视主体泛化现象。

　　符合规定的巡视主体仅限三类

　　从党中央关于巡视工作的制度与政策来看，巡视主体十分有限，仅以下三类：

　　一是党中央和省、自治区、直辖市委员会。这是党章与巡视条例的明确规定。2007年党的十七大修改后的党章规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”这是巡视工作的根本依据。2009年出台的巡视条例对巡视制度作了具体的规定，是依规开展巡视工作的重要依据，该条例明确规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”(第2条)，“党的中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视组，承担巡视任务”(第7条)。

　　二是部队党组织。依据是巡视条例的第47条：“中国人民解放军和中国人民武装警察部队的党组织开展巡视工作的规定，由中央军委参照本条例制定。”

　　三是新疆生产建设兵团党委。依据是《中共中央关于印发<中国共产党巡视工作条例(试行)>的通知》 (中发〔2009〕7号)，它明确规定“新疆生产建设兵团党委的巡视工作，参照《中国共产党巡视工作条例(试行)》执行”。这一规定，沿袭了《关于省、自治区、直辖市党委设立巡视机构有关问题的通知》(中央编办发(2004)1号)关于新疆生产建设兵团党委设立巡视机构的意见。

　　以上规定清楚表明，除部队巡视外(以下都不讨论部队巡视)，巡视主体的资格要求非常严格。巡视条例(试行)起草小组在《<中国共产党巡视工作条例(试行)>解说》一书中曾明确指出：“除党的中央和省、自治区、直辖市党委以及新疆生产建设兵团党委以外，其他党的组织都不能依据《巡视工作条例》开展巡视工作。”具体而言，第一，巡视由党委实行，非国家机关、企事业单位的职责职权；第二，巡视主体层次非常高，即正省级以上(含正省级)，正省级以下无权巡视；第三，巡视主体是党中央与省级党委，而不是省级以上党组织。

　　现实中存在三种巡视主体泛化现象

　　从媒体的公开报道来看，现实中的巡视主体泛化现象可以概括为以下三种类型：一是巡视主体形式的泛化，即从党委泛化为党组织；二是巡视主体性质的泛化，即从地方正省级党委这种“块块党委”泛化为一些省部级单位的“条条党委”；三是巡视主体层级的泛化，即从高端的党中央与地方正省级党委泛化为省级以下党组织，甚至一些县也在开展巡视工作。

　　以上三种巡视主体泛化的现象，总体上都与党章、巡视条例关于巡视主体资格的严格规定不一致，同时彼此之间又有区别，突出表现在有些巡视是经中央同意的，如中央纪委等颁发的《关于部分中央和国家机关对所属单位开展巡视工作的意见(试行)》，允许部分中央和国家机关对所属单位开展内部巡视；有些巡视则难以找到高层级的政策依据。

　　不可否认，巡视主体泛化的现象对发挥巡视工作的功能有所作用，但危害是明显的，不容忽视。首先，使党章与巡视条例关于巡视主体资格的严格规定流于形式，影响了党内法规的严肃性。其次，巡视主体泛化现象在一定程度上类似于前些年媒体报道的县委书记阅兵现象，影响了巡视工作的高端性与权威性，给社会各界的观感不佳。再次，导致了多头巡视、重复巡视、层层巡视的乱象，既增加了巡视对象的负担，也会导致边际效应递减的情况，影响巡视工作的健康持续发展。最后，造成了机构与人员的膨胀，增加了财政负担。

　　巡视主体泛化期待标本兼治

　　巡视主体泛化现象的原因，主要有以下几个：首先，宣传教育不够，如地级市、县的党委实行巡视，应与相关规定的宣传教育不够深入有关。其次，严格执行党章与巡视条例不够，如果真正做到了有法必依、执法必严、违法必究，巡视主体泛化现象不会如此大面积、长时间存在。最后，巡视条例本身有不足，即只是简单重复了党章关于巡视主体资格的正面规定，而没有补充规定不适格巡视主体的情形与罚则。因此，对巡视主体泛化现象要进行标本兼治，打组合拳。

　　一方面是“治标”，即严格执行党章与巡视条例关于巡视主体的明确规定，抓紧清理整顿巡视主体泛化现象。建议明确对巡视主体泛化现象说不，由中央巡视工作领导小组或者其办公室发文，要求各地区各部门进行自查自纠，废止省级以下党组织开展的巡视与内部巡视，对废止以上巡视现象可能影响监督力度的问题，通过加强其他监督、加强和改进巡视工作特别是强化专项巡视予以解决。

　　另一方面是“治本”，即以修改巡视条例为契机，以肯定与否定两种方式细化巡视主体的资格规定，让人一看就知道哪些党组织可以实行巡视制度，哪些党组织不能实行巡视制度，并增加对主体不适格巡视现象的惩罚制度，从源头上避免地方、部门、企事业单位打擦边球，借巡视之名增设机构、扩充编制。十八大以来，中央大力加强和改进了巡视工作，取得了明显成效。适时修订巡视条例，去掉“(试行)”小尾巴，给它转正，势在必行。但从目前情况看，各界的关注点集中在“巡视行为法”也就是巡视重点内容、巡视方式方法、巡视成果运用等具体怎么开展巡视问题上，普遍忽视了“巡视主体法”也就是“谁”才能开展巡视这个先导性问题。越权无效是基本法理。在党章没有修改的前提下，维护党章等关于巡视主体资格的规定，关系到党章的尊严与依法执政的形象。因此，完善巡视主体的规定，成为了修订巡视条例绕不过的一个重要课题。

　　(邓联繁 作者系中国廉政法制研究会理事，教授)