评论：地方立法“扩权”约束法外权力

　　立法法修正案草案已经提交本次全国人大会议审议，这是十二届全国人大成立两年来第一次在代表大会层面审议一部法律草案。本次立法法修正案草案中的亮点之一，就是将市级层面享有地方立法权的主体从过去的49个较大的市扩大至全部284个设区的市。

　　目前立法法规定的“较大的市”的立法权，是伴随着几次地方组织法的修改及立法法的制定逐步形成的。1984　年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权。目前，在全国284个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市(其中，重庆市在1997年经全国人大批准为直辖市)以及4个经济特区所在地的市。自1993年以来，有很多城市多次提出成为较大的市的申请，例如温州市政府及有关人大代表从1987年开始先后二十余次向全国人大及国务院等部门提出申请，希望获得地方立法权。此外，福建泉州、江苏南通和广东佛山等城市也一直积极申请成为较大的市。然而，自1993年国务院批准江苏苏州、徐州成为“较大的市”之后，批准工作随即进入停滞状态。近些年来，一些全国人大代表和政协委员多次提出议案、建议和提案，要求增加具有地方立法权的较大的市的数量，不少设区的市也提出赋予其较大的市地方立法权的要求。

　　此次通过修改立法法，赋予“设区的市”地方立法权，对于完善中国特色社会主义法律体系，规范地方立法权力，具有重要意义。一方面，赋予设区的市立法权，有利于在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性，使地方有权制定出更加适合区域特色的治理方案，打破全国“一刀切”的立法格局。在我国的行政架构中，设区的市是比较特殊的一级。很多设区的市都有几百万人口，几千甚至上万平方公里面积，体量上相当于中小国家。同时，城市与城市之间具有明显的差异性。各市之间的自然地理条件、历史文化基础、经济结构和产业基础等方面有着相当大的差异，经济和社会发展极不平衡。

　　随着社会经济的发展和繁荣，地方自主管理事务的范围越来越广泛，城市面临的许多问题都迫切需要用法律来规范。立法法修改后，可使有关地方对相应地方事务进行更具针对性、更及时的法律规范和法律调整，有利于促进地方改革深入发展。例如，对于空气污染、交通堵塞等困扰城市发展的突出问题，各地可以在遵循上位法的原则下，作出更有针对性的地方规定。

　　另一方面，赋予设区的市立法权的同时，可以通过立法法中的备案审查等立法监督制度，依法规范地方行使立法权力，维护法律体系的统一和权威。虽然现行立法法并未赋予设区的市地方立法权，但在现实生活中，每个市的政府都制定了大量规范性文件，且在本行政区域内具有普遍约束力。“较大的市”批准工作停滞的这22年间是我国飞速发展的黄金时期，法律的滞后甚至缺失与改革的不断推进形成了鲜明对比，尤其是在城市建设和管理方面，立法需求更是大幅度增加。相当一部分规模较大、发展水平较高、民主法制建设较先进的城市没有地方立法权，同时经济社会管理的现实需要却激发了它们迫切的立法需求。由于没有地方立法权，许多城市都只能以“红头文件”的形式出台相应规定，一些地方政府想方设法寻找法律漏洞、钻法律空子，甚至干脆突破法律限制自行其是。

　　因此，扩大地方立法权，另一方面的意义就在于将原本“法外”行使的权力纳入规范的轨道，通过对地方立法行为的限制和规范，达到维护法律统一的目的，解决现实发展中的诸多矛盾和问题。这一思路，可以说和通过预算法修改，赋予地方政府依法举措债务的权力，有“开正路、堵偏门”的异曲同工之妙。(作者为法律工作者)