冰灾面前各地沉着应对 专家：应急预案“成长”了

　　充分的准备,预案周全；各级政府决策速度快,一发现问题马上启动预案；协调力度大成为政府此次应对冰灾的三大特点。

　　专家指出,具体到应对突发性自然灾害方面的进步,有六大点,从全国到地方,首先是制度建设,制度建设就体现在法律方面上；第二是从上到下完成了整个应对体系的建设；第三是提高了官员队伍的危机意识；第四是进行大力培训,集中对中高级官员进行应急理念和知识技能的培训；第五是构建了信息化应急管理平台；第六是建立领导小组、建立应急管理体系、加强各部门合作等　

　　道路结冰、车辆受阻、旅客被困……2008年那场罕见的冰灾还没有从人们的记忆中褪去,2011新年伊始,曾经的“重灾区”贵州、湖南、广西等地再度遭遇持续多日的雨雪冰冻天气。

　　有业内人士评价称,与2008年相比,再一次面对冰雪考验的有关部门已经有了长足的进步,此次冰冻灾害所造成的影响明显小于2008年。

　　冰灾面前各地沉着应对

　　根据贵州省交通运输厅发布的信息显示,截至2011年1月9日上午10时,贵州高速和高等级公路通行基本正常,沪昆高速、兰海高速、贵阳环城高速等通行基本正常,部分路段因凝冻、大雾等天气影响,车辆通行缓慢。国省干线由于凝冻,部分路段仍处于封闭及交通管制中,国道210目前尚有3处断点,此外还有5条省道无法正常通行。

　　据了解,为有效应对新一轮强度更大、范围更广的冰冻天气,贵州交通运输部门已紧急采购融雪剂1383吨,并补足各路段防滑砂,按就近储备原则,分别在服务区、收费站进行储备。同时,准备了路政救援机具393台,建立了社会排障设备征用机制。这些措施能够在路面结冰和出现交通事故时,第一时间就近处理,减少道路拥堵时间。

　　重庆市政府则公开表示,1月1日以来的雨雪冰冻灾害已造成重庆酉阳、黔江等11个区县78.75万人受灾；部分偏远地区供水管道因结冰堵塞、水表冻裂受损,渝东南、渝东北地区部分乡镇出现小范围、短时间停电现象；已导致27万人饮水困难。

　　针对此种情况,目前,重庆市已下拨救灾救济资金1.4亿元,向受灾地区调拨棉被12000床,调运融雪除冰工业用盐1535吨,出动专业除冰扫雪队伍3000多人次。

　　相隔不远的湖南省的天气情况同样不容乐观。

　　根据湖南气象部门的统计,截至1月6日8时,湖南省72个县市出现不同程度冰冻以及1厘米至6厘米的积雪,凤凰、怀化等2个县(市)冰冻已连续6天。

　　事实上,早在今年1月2日,湖南省政府就发文要求相关单位和各地总结2008年应对低温雨雪冰冻灾害的经验教训,完善雨雪冰冻灾害的应急预案。

　　记者进一步了解到,为了避免出现2008年冰雪时大面积封路的局面,从1月1日开始降雪后,湖南省高速公路管理局就启动了应急机制,在冰冻比较严重的怀新、邵怀高速等路段,紧急安排附近其他正在建设中的高速公路工地的工程机械设备和人员上路支援铲雪除冰,采用交通车引导车流慢速通行,而不是简单地封闭高速公路。

　　应对冰灾政府三大“利器”

　　“经过了2008年的冰冻灾害,各有关部门和地方政府都不同程度地取得了突发事件应对管理机制的健全和观念的更新。”北京大学法学院教授姜明安说。

　　2008年冰冻雨雪灾害发生后,记者进行走访时,一位业内人士曾表示他不止一次被温家宝总理奔波劳累的身影所感动,但同时抛出问题——“如果救灾机制运转得更顺畅一些,我们的总理是不是就不用这样劳累了”?

　　专家指出,在2008年抗击冰灾的过程中最大的问题就是,“救灾力量和应急指挥分散,某些时候,甚至出现条块分割、各自为政的现象”。

　　“从政府应对的角度看,几乎不可能再出现2008年那样的窘况。2008年我们整个是手忙脚乱,没有经验,此后我们完全吸收了经验教训,做好了充分的准备。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯告诉《法制日报》记者。

　　据湖南省某地政府工作人员向《法制日报》记者透露,2010年12月中下旬,当地就遭遇了入冬以来第一场特大暴风雪,气温降至零下5℃。

　　“为全力应对灾害天气,城管、园林、交管等全市城管系统不同部门的广大干部职工在统一指挥和部署下,紧急启动应急预案、采取科学抗冻的方法,对城区立交桥、地下通道、主次干道实施24小时不间断地洒水除雪,确保了桥面、道路不结冰,把灾害天气的影响降到了最低。”上述工作人员说。

　　“我国在应急法律体系和机构设置上的确有些分散,不一定要照搬国外模式,可以根据抗灾实践逐步整合。”姜明安认为,此次应对冰灾中有很多经验是值得认真总结的。

　　此外,2008年走访时,还有一位业内专家向记者指出,“现在的关键问题不在于有没有法律,而是相关法律有没有被执行到位。因此,要努力将应急预案的编制日常化、社会化、实效化,以最大限度地弥补灾害来临时的应急救灾方式的不足”。

　　据了解,2008年冰灾另外暴露出的一大问题正是减灾方面的法律规定在日常工作中没有被执行到位,影响了冰灾来临时应急预案编制的及时性和可操作性。

　　湖南省电力系统的一位工作人员向记者介绍,在2008年冰灾之后,湖南省加强了气象监测预警能力建设。目前,气象部门对暴雨、冰冻等气象灾害做到提前3天预报预警,能提前7天到10天预测判断,提前1个月对天气趋势进行分析,天气预报的温度预测率比原来提高了15%,降水预报率提高了5%,将降水分布预测率由30多公里精确到3公里至5公里。

　　正是由于在物质和技术上的日常准备充足,使得应急预案的出台和施行更加从容。以全国闻名的张家界景区为例,为应对本次冰雪天气,张家界景区有关部门迅速启动了雨雪冰冻天气应急处置预案,力保张清公路和阳龙公路两条交通“大动脉”安全畅通。目前,景区内的道路基本保持通畅。

　　“像湖南、广西、重庆这种灾情比较严重的地方,政府出手都是比较快的,包括预案的出台。比如,过去动不动就把被冰冻的路给封了,现在采取大车先压路,小车再慢慢过去的方式,能不封路就不封路,保持路面的畅通,这样就不会在路上滞留人群,也能确保物资的运输。一系列的问题都是从这里开始解决。再比如,很多蔬菜产地的农产品运送不出去,导致伤农,政府采取了补贴、限价、绿色通道等方式来保证农产品的供应,尽量降低灾害对农民的伤害。”汪玉凯说,“此外,2008年很多地区电缆损坏带来一系列连锁反应,后来就有了融冰装置,来保证电网安全,只要不断电,铁路运输就不会停；铁路不中断,交通干线就不会有大的影响,公路压力就能减轻。从目前看来,各方面做得还是很好的。”　

　　“综合来看,目前应对冰灾的进步主要体现为组织体系更加健全,应急监测预警机制更加完善,应急预案更加完备。”姜明安指出,应急法制也得到了进一步的加强,主要包括信息公开、行政登记、公众参与和个人权益保障方面的法律。

　　汪玉凯总结此次应对冰灾的三大特点包括,首先是有充分的准备,预案能考虑到各种问题；其次是各级政府的决策速度很快,一发现问题马上就启动预案；最后是协调力度大。

　　“应对危机不是一个部门能承担的责任,而是部门合作的事,政府部门内部协调的强度与解决问题的效率有直接关联。这次可以看到,比如湖南有关部门在冰冻灾害出现以后,马上出台一系列文件,建立临时机构来应对相关问题。”汪玉凯说。

　　减灾机制六大制度性变革

　　抗击2011年冰灾虽然首战告捷,但依然任重道远。

　　尽管包括国家气候中心陈丽娟在内的多位气象专家指出,2011年再现2008年那样的冰灾可能性较小,不过南方的部分地区仍会受到阶段性冰冻灾害。

　　事实上,中国是世界上受巨灾影响最为严重的少数几个国家之一,且巨灾发生频率和由此造成的损失程度呈不断上升态势。

　　在2008年,国家民政部发布的《2008年民政事业发展统计公报》显示,2008年中国因灾直接经济损失高达13547.5亿元,比上年增加473.3%,对经济社会发展构成严重威胁。

　　据中国地震局震灾应急救援司负责人介绍,中国最常发生的灾害有洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流5种,所造成的损失占损失总量的80%至90%。1949年以来,中国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失在1000亿元人民币以上,农作物受害面积年均超过4000万公顷,受灾人口年均超过2亿。

　　北京市政治文明建设研究中心的一位研究员表示,从世界各国应对和预防自然灾害的经验来看,建立和完善防灾减灾机制,是减少自然灾害所带来的损失的有效途径。也正因为如此,世界各国都高度重视防灾减灾机制的建设。

　　汪玉凯认为,2011年此次应对冰灾的长足进步与近年来的制度建设密不可分。

　　“2003年非典发生时,我们基本没有准备。既没有大的预案,也没有法律框架的规定,造成了非常大的影响。2003年非典之后,我们相继出台了一系列有关的法律法规和政策。”汪玉凯说。

　　汪玉凯指出,具体到应对突发性自然灾害方面的进步,有六大点,从全国到地方,首先是制度建设,制度建设就体现在法律方面上,“第二是按照法律法规的要求,从上到下完成了整个应对体系的建设；第三是通过大面积的宣传教育改变官员队伍的观念,提高危机意识；第四是进行大力培训,比如在国家行政学院设立了应急管理培训基地,集中对中高级领导干部进行应急理念和知识技能的培训；第五点是构建了借助网络技术的信息化应急管理平台,以便于整合各部门资源,快速做出反应；第六点是建立领导小组、建立应急管理体系、加强各部门合作等。”

　　“通过这些努力,在近年频发的事件和灾害面前,政府整体反应还是比较快的。不管是玉树地震还是舟曲泥石流,都把实际损失尽量降到了最低。”汪玉凯说。

　　姜明安表示,从长期来看,我国政府的各种机制不断完善,观念不断更新,在应对突发事件方面正在不断走向成熟。 本报记者　　杜　晓 本报实习生　蒋新军