专家称城市人口疏解关键不在人而在产业功能

　　1月16日，北京“十二五”规划纲要草案提交人大审议，人口问题再次成为规划重头戏。草案提出，今后5年北京将调控人口规模，在执行准入政策的同时配置进京户籍指标。

　　该草案很快引起公众关注——实行户籍指标调控，会不会让人口管理又回到单一户籍管理的老路上？国际性大都市应有的包容性和开放性，能否得到保障？

　　从1984年起就研究人口问题的北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华，是本次“十二五”规划的专家顾问。近日，陆杰华接受中国青年报记者专访。

　　我们过去城市规划中很大的败笔，只有“城”，没有“业”

　　中国青年报：2009年年底，北京市总人口数就超过1800万，比国务院批复的人口控制指标提前了10年。为什么人口控制指标会被一次又一次突破？

　　陆杰华：我们设的经济目标能实现，但人口总量目标没有实现。规划者并不是很了解人口变化规律。人口问题不仅仅是总量的问题。我们最应吸取的教训，就是我们的目标过于单一了，都是简单地设立数量，没有涉及结构和分布问题。

　　中国青年报：城市在发展中出现了很多问题，比如交通、就业、教育、资源、环境等等，这些问题是否和人口规模增长有关？

　　陆杰华：交通、就业、教育等问题，不能简单地说是人口增长造成的。“城市病”是所有发展中国家都会遇到的问题。现在有一些政策制定者解决不了问题，就拿“人口”来说事，感觉“人口”是个“筐”，什么都能往里装。现在一些大城市的地方政府条文中说“严格遏制人口过快增长”，就是完全没有理解“人口”这个概念，应该是“合理有效地调控人口过快增长”，这是管理的理念问题。

　　中国青年报：人口管理的重点应放在哪儿？

　　陆杰华：我们现在还是对人口的变化应对不够。我们不能既想得到经济实惠，又不提供相应的公共福利。

　　其实，任何一个国家，都会调控人口的迁移流动。比如，加拿大等国家会对移民设立各种条件门槛，但为什么争议比较小？那是因为在经济发展中，政府会提供相应的公共服务。我们现在很多城市还没有做到这一点。

　　北京近期对群租房、地下室的清理，引起了一定争议。其实，法律对此有相应规定，本来是不该有争议的，但现在执行起来就涉及大约100万人，他们的权益怎么保护？这些人可能来北京很多年了，他们是守法公民，也交税，现在要调控了，就针对他们，肯定会引起不满。

　　我们现在有一个问题——底数不清，就是人口总量究竟是多少，缺少一个客观数据，没有信息预警。这可能对城市的运行有很大影响。像在地铁等公共交通和大型活动中，一旦出现突发事件，后果是灾难性的。

　　北京有个别地区的人口确实比较集中，但从全市的整体来看，相比香港、新加坡、纽约等城市，北京的人口密度并不是特别大。我们最大的问题，是每平方公里的劳动生产率比较低。这说明，我们的经济发展方式并没有改变，经济发展还是靠劳动密集型产业，创新产业没有起到应有的作用。

　　中国青年报：既然北京的人口密度并不高，为什么我们在日常生活中总感觉特别拥挤？

　　陆杰华：在中国，密度比较大的都是经济比较发达的地区。但这种发展方式肯定有问题。像很多住在北京通州区的人在CBD工作，他们每天都是钟摆式的迁移。这是我们过去城市规划中很大的败笔，只有“城”，没有“业”。

　　人口疏解的关键，不是疏解人，而是疏解产业功能。一个城市又要疏解人口，又要做经济中心、政治中心，可能就比较难。现在政府都希望出现“奇迹”——人越少越好，GDP越大越好。按现在的发展方式，这种“奇迹”很难发生。

　　人口调控一是要执著，对大方向比较明确；二是要有智慧，不要用过去计划经济的做法。现在应该说，一些领导比较执著，但智慧不够，还没做到张弛有度。

　　中国青年报：您所说的“智慧”是指什么？

　　陆杰华：总体来说，城市要建立一个以人口管理为主的公共服务和公共管理体制。政府制定规划，市场决定岗位，个人决定去留。但现在很多时候，政府做了个人的事，越位了，就会引起很多争议。政府不是全能政府，要分清楚哪些事应该主导，哪些事应该交给社会组织去做。

　　中国青年报：您曾说，现在这一阶段正是我国人口红利贡献最大的时期。按照学界的测算，人口红利对我国的经济发展贡献大约在20%。如果现在调控人口，会不会导致人口红利提前结束？

　　陆杰华：走了一部分人确实会影响人口红利。就目前而言，人口红利对中国经济有很大作用，但单纯依靠人口红利是不够的。如何超越人口红利，让进来的人素质比较高，对产业发展有贡献，这可能是我们未来的方向。

　　清理群租、地下室，可能短期内会减少人口，但产业功能不疏解，人口很快又会重新聚集，因为城市对这些人的需求仍然存在

　　中国青年报：“十二五”规划草案提出实行户籍指标调控。很多人担心这会不会进一步强化户籍优势？

　　陆杰华：服务管理要转变思路，要从过去的“户籍人口”向“常住人口”转变。户籍人口和外来人口如何逐步趋同管理，是我们现在要考虑的问题。

　　北京市正在探讨居住证管理的问题，也让人感到担心。对于居住证来说，重要的是你赋予了什么样的服务，而不是把暂住证变成居住证就行了。市里考虑居住证主要还是针对流动人口，我就提出，居住证若仅针对流动人口，效果一定大打折扣，应该针对全员人口。你要办居住证，不如所有在北京的人都办一个。其实现在技术上都没有难度，主要是制度和部门利益问题。

　　中国青年报：感觉现在针对流动人口的管理，还是处在防范的层面。

　　陆杰华：人口调控的效果不是短期内就能实现的。比如，清理群租、地下室，可能短期内会减少人口，但产业功能不疏解，人口很快又会重新聚集，因为城市对这些人的需求仍然存在。人口调控指望一年或几个月就能起到效果，是不可能的。我们现在要在结构和分布上、在提高城市承载力上多下工夫。这也要求政府社会管理的能力要比较强，要统筹各个部门，交通、基础设施等要完备。

　　中国青年报：我们现在总觉得城市不宜居，是因为城市承载力的问题？

　　陆杰华：两方面。一是人多，二是城市的规划不好。我感觉，上海在城市设计上比北京更符合国际大都市的标准。比如，有上海学者提出，解决交通拥堵在于制度创新，公共汽车、地铁等公交系统都应该提高承载力。在上海，地铁车厢比北京的大概要宽0.25米。在北京，你要想坐火车，无论去北京站、西站还是南站，都要进入一个比较拥堵的地区。这都是城市规划的问题。宏观制度比技术改进产生的影响更大。  

　　中国青年报：我国正处在城镇化的高峰时期，可以预想，北、上、广等城市现在遇到的问题，就是其他很多城市将来会遇到的问题。我们能不能避免问题一再重演？

　　陆杰华：“十二五”是全国城市化发展更快的时期。像重庆、成都等城市也正在快速城市化。我们比较担心，人口调控会剥夺流动人口应有的权利，引发大的社会矛盾。城市化不是靠人去推动的，这是一种社会经济发展的必然阶段。这么大的国家在城市化，肯定会有很多弯路和教训，我们只能期待弯路走得少一些。 (黄 冲 张锐珏)