青岛：乡镇里“小城市”试验 权限扩大户籍改革

　　权限扩大、财政支持、户籍改革，四年考核、末位淘汰

　　青岛：乡镇里的“小城市”试验

　　《中国经济周刊》 记者 陈海东 实习生 王达︱青岛报道

　　青岛市日前正式启动小城市培育试点，胶州市李哥庄镇、平度市南村镇、莱西市姜山镇、即墨市蓝村镇、黄岛区泊里镇5个强镇成为首批试点镇，在审批权限、土地指标、财政收入、户籍制度等方面进行松绑扩权。

　　“我们称之为小城市培育试点，也是城镇化发展路径的一种探索，是在重点镇的基础上培育成小城市。”青岛市城乡建设委员会副主任吴毅向《中国经济周刊》解释道。

　　什么样的镇可以“市”

　　试点之一的李哥庄镇，从里到外，都不像一个我们常见的“镇”。

　　从青岛市区沿着204省道开车西行，半个多小时就到了李哥庄镇。沿途接连不断的企业工厂、许多正在建设的项目，宽敞整洁的马路，一排排整齐的多层住宅，气派的中心广场，许多人开玩笑说，初来乍到的人常常疑惑：是不是到了胶州市？

　　李哥庄镇素有“中国制帽之乡”的美誉。该镇制帽行业年产量达12亿顶，年产值达40多亿元，“可以说是每年为每一位中国人生产一顶帽子。”李哥庄镇镇长姜衍海告诉《中国经济周刊》。今年3月，我国首个制帽业的国标也在此诞生。

　　传统的制帽产业让李哥庄人很早就走上了致富之路，也慢慢形成了制帽产业集群，再加上装备制造和新兴产业集群，依托青岛市重点建设项目大沽河治理打造生态旅游的服务业集群，在三大产业集群的支撑下，该镇的经济发展也名列青岛市小城镇前列。李哥庄镇政府的数据显示：2012年该镇完成生产总值71亿元，财政收入2.13亿元，比2011年增长了33%；镇域经济发展活力十足。

　　早在成为小城市试点前许多年，李哥庄镇的“强镇扩权”已经开始了。据当地官员介绍，自2005年成为全国发展改革试点镇以来，各级各部门都制定出很多优惠政策，让李哥庄实现了突飞猛进的发展，很多方面走在了山东省乃至全国前列。

　　李哥庄镇有许多普通乡镇没有的机构：公安分局、工商分局、城管执法中队、消防支队、社区办公室、城镇办公室和旅游办公室……青岛市还在李哥庄设立了直属警务大厅，能够办理李哥庄及周边区域的车辆挂牌、审车、事故处理等。

　　李哥庄镇有许多普通乡镇享受不到的特权：从2008年起，胶州市对李哥庄的城建配套费全额返还，土地出让金按一定比例返还。2011年，李哥庄镇又拿到了青岛市550万元的财政补贴。

　　目前李哥庄镇已经建成的商住小区达到26个，总建筑面积达到300多万平米，也吸引了包括海润自来水、新奥燃气等服务商投资，实现供水、供气和供热。同时，李哥庄还是全省第一家实现村村通公交的乡镇。李哥庄镇拥有全国第一支民间消防队伍——青岛永安民建消防队。

　　在镇政府门口的LED显示屏上，滚动着“祝贺李哥庄镇成为小城市培育试点”的宣传语。“小城市培育试点，不仅给我们带来了前所未有的发展机遇，也让我们感到压力非常大。”姜衍海告诉《中国经济周刊》，这压力不仅来自于城镇建设的压力大，更源于小城市目标的实现。李哥庄镇已经具备了迈向小城市的基础条件，但是近年来，该镇的发展日益受到现有体制机制约束，急需扩大发展空间。

　　从“庄”到“镇”，从“镇”到“市”，李哥庄人对自己的明天满怀期待。

　　“跑步前进”的李哥庄

　　“以前如果是按部就班发展的话，现在就是跑步前进。”姜衍海坦言，成为小城市培育试点，对李哥庄镇的影响力提升、城建建设、政策引导扶持的力度和强镇扩权等方面都有着积极而明显的作用。

　　“尤其是品牌影响力提升了，对我们镇的经济发展具有很大的促进作用。本来项目可以落到李哥庄，也可以落到周边镇，现在项目方会优先考虑李哥庄镇。我们选择的余地更大。这些都有利于我们发展和建设。”姜衍海说。

　　“如果没有产业支撑，城镇化就是空中楼阁，就是盖起一座小城市来也是一片鬼城！”姜衍海告诉《中国经济周刊》，李哥庄镇将从产业集聚、功能集成、人口集中三个方面来培育小城市，在产业培育上通过转方式调结构相结合，增强小城市的产业集聚能力。对于该镇720家企业，规模以上企业90多家，他们着力发展三大产业集群。

　　有产业支撑是实现人口集聚最好的办法，有产业支撑老百姓才有就业渠道。李哥庄镇的700多家企业吸纳了大量的劳动力。“城镇化必须要有产业支撑，老百姓的生活得有基本保证。目前李哥庄镇95%以上的老百姓都脱离了农业，都在从事二、三产业。如果没有产业支撑，老百姓就没有就业渠道，也没有基本生活保障，那么城镇化难度会很大，不好推动。”姜衍海认为，从某种意义上来说城镇化也是一种顺势而为的行为。老百姓有钱以后也想过上像城里人一样的生活，现在李哥庄镇也确实达到这个发展程度了。

　　“我们正在铺设污水管网，投入几千万元，一点都看不见。”姜衍海介绍道，这些虽然花钱很多，但不得不做，城镇化不仅需要产业支撑，更需要公共设施的配套，他们在按照规划，重点建设公共基础设施配套建设，如学校、医院、污水处理厂、灌网、道路等。此外公共服务部门也开始重心下移，胶州市检察院在李哥庄镇设检察工作室、公安局也设了警务大厅…… “以后办什么事不用再到县里市里跑，在我小城镇直接办了！” 姜衍海认为，这些都是以城市为内涵的行政服务体系的下移，是对小城市建设的一种配套措施。

　　小城市，承接产业转移的平台

　　今年年初，青岛市委书记李群率团去浙江考察调研，感到浙江的小城镇发展让人震撼。曾去浙江考察调研城镇发展的吴毅说，浙江一个镇的地方财政收入达十几个亿，比山东西部的县都要强很多。

　　去年青岛提出乡镇合并之后，试点的几个镇面积和人口扩大了，这就为小城市发展提供了一个广阔的发展空间。“浙江的乡镇发展都是以市场推动为主，青岛的小城市培育试点要靠政府主导与市场相结合，而且政府的推动力度会更强一些。”吴毅指出二者发展的不同。

　　一些大城市的二、三产业逐渐要转移，转移就要有一个承接的平台。“承接这个转移平台的就是小城镇。”吴毅认为，小城镇具有人力成本、土地资源等优势，具备承接大城市产业转移的平台。

　　基于此，借鉴浙江小城镇的发展经验，青岛市出台了《关于开展小城市培育试点的意见》，推出五个区位优势明显、发展潜力大的重点镇开展小城市培育试点，力争用四年的时间，培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的现代化小城市，带动提升该市小城镇建设发展整体水平，加快城乡一体化发展步伐。

　　为此，青岛市成立了小城市培育试点领导小组，办公室放在市建委，由建委牵头协调市政府各个部门制定小城市发展政策，扶持引导小城市培育试点。

　　青岛市的大礼包

　　对于小城市培育试点，青岛市从户籍制度改革、财政体制调整、实行扩权强镇等方面，出台一系列扶持政策。

　　户籍管理制度方面，制定出台低门槛落户、享受与当地城镇居民同等待遇的农民进城鼓励政策，引导农民自愿到小城市试点镇落户。

　　在财政支持上，实现财力分配向小城市试点镇倾斜，自2013年起四年内，新增镇级公共财政预算收入区市留成部分全额留镇。试点镇土地出让净收益市、区留成部分，在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还于试点镇。

　　实施扩权强镇改革，通过委托、界定、授权等方式赋予试点镇县市(区)级行政审批、监督服务事项管理权限。配优配强试点镇党政领导班子，试点镇党委书记、镇长可由区市级领导同志兼任，或根据试点镇发展情况和干部情况，高配为所在区(市)副区(市)级干部。

　　“青岛市出台了小城市培育试点扶持政策，在财政上不低于3亿的资金要向小城市培育试点倾斜。建设、交通、环境综合整治等等，优先向5个试点进行倾斜。在土地上，我们每年给它单列500亩的建设用地支持它的发展。”吴毅告诉《中国经济周刊》。

　　“下放权限的最终目的是扩权强镇，实现政府高效运转。”吴毅告诉《中国经济周刊》，权力下放是一个利益的重新分配问题，青岛市在下放权限时也是一边走，一边探讨、完善、推进。

　　“小城市培育试点是一个系统工程，小城镇就是个小社会，它是一个完整的体系。所以我们现在提出这么一个引子，出了这么一个文件，在这个过程当中碰到的问题也很多。譬如农村户口改成城镇户口，保险、养老、住房、就医，这都是政府要保障的。”吴毅坦言，小城市培育试点不可能一蹴而就。

　　青岛提出全域统筹实现城乡一体化。“小城市培育试点是一个非常重要的棋子。”吴毅介绍说，小城市试点如果基础服务设施、社会保障搞好一点，完全能够吸引农民转移到小城市中，将来能起到城镇化发展桥头堡的作用。

　　“最后我们还要出个考核办法。如果最后你两年或者四年达不到我的标准，我取消你的试点资格，你不享受这种待遇。”吴毅说，小城市培育试点镇也实行末位淘汰的激励机制，如达不到考核标准就取消试点的资格。