城管协管员面临两面尴尬：管理不规范 安全无保障

　　绘图：吴文锋

　　延安城管协管员跳踩商户头部，广州城管协管员遭小贩围殴……近期频频出现的街头冲突事件让城管协管员再次进入媒体的视野。有专家指出，目前城管协管员队伍既存在管理不规范的问题，也面临着安全无保障的危险，要出台专门的文件规范，并加强培训和安全防护工作。

　　执法任务重，协管员少不了

　　伴随着城市的扩张，城市人口正在激增，不同层次的商业需求应运而生。其中，沿街摆摊设档的无证流动商贩也在各大城市遍地开花。据广州市城管执法局透露，目前广州的小贩人数在30万至50万之间。

　　随着城市化进程的深入，城市对环境整洁、交通顺畅的要求越来越高。而为寻商机的小贩往往扎堆交通繁忙地带，还留下了各种垃圾。小贩的经营和城市对整洁市容要求之间的矛盾因此产生，整治“六乱”成为市民的呼声，因而也成为城市管理者的任务。

　　城市化过程中还有一个难以整治的硬骨头——违法建设。天河区车陂街有关负责人告诉记者，查控违法建设要比整治六乱更难，因为一栋房子建好后，执法人员去拆肯定要遇到更强大的反抗。

　　为整治“六乱”、查控“违建”等城市管理难题，城管应运而生。整治往往会带来反抗，城管也因此被推向城市管理一线，直接面对城市秩序和小贩、违建当事人之间的矛盾。

　　据了解，目前广州常住人口加上流动人口已逾1800万，行政区划也从380多平方公里扩到7400多平方公里，城管执法职能在20多年间从7项增加到289项。如按人口的万分之三计算，全市城管执法人员编制应为5400人，现在缺口达2000多人。

　　“不能没有协管员啊”，市城管执法局有关负责人坦承，正规军力量不足任务很重，不能不招协管员。以车陂街道为例，该街道人口达20万，正式编制的城管执法员只有9名，不得不招聘50多名协管员，协管员的数量是正式队员的6倍。据统计，目前广州共有城管协管员3800名，而正式执法队员则为3100多名。

　　协管员缺乏执法业务培训

　　一名城管中队负责人告诉记者，目前协管员主要是协助正式队员开展工作，其中由于“两违”和“六乱”方面的工作量大，尤其是“六乱”涉及面广，因此协管员在这方面承担任务比较多。而由于目前协管员工资不高，普遍在两三千元之间；而且学历不高，主要是中专或高中学历，几乎无法直接转为正式公务员，而工作量大、辛苦，工作中难免有情绪。“我们就待遇的问题集体越级反映过，但还是没有解决”，一名不愿意透露姓名的协管员说，“小贩都说他们是弱势群体，其实我们才是真正的弱势群体”。

　　上述城管中队负责人透露，这种不满和情绪使得协管员在面对“六乱”等问题时难免有烦躁心理，这也是和小贩发生冲突的因素之一。

　　“近几年广州城管执法中发生的事件都涉及协管员”，市城管执法局有关负责人曾表示，这并非将责任推给协管员，而是有事实依据的。据其调查，3月发生在海珠赤岗、天河车陂、白云新市的数起城管执法事件，以及去年在白云京溪发生的执法事件，都与协管员有关。

　　这些冲突的背后，其实蕴藏着管理不规范的问题。广州一名工作6年的城管协管员表示，入职以来没有培训过，执法业务培训只有公务员才有，“我们都是自己根据经验工作，或者老协管员带着新协管员”。

　　据城管内部人士透露，随着街(镇)执法队下沉街(镇)管理，过去行之有效的政治工作、党团学习、纪律教育等制度形同虚设，一些队员的思想发生偏差，人生观、价值观扭曲，有的经不住诱惑走上了犯罪道路。

　　而另一方面，在治理“六乱”等方面，随时可能遇到暴力冲突的协管员却没有任何针对性的防御培训。

　　“保险都没有给我们买，遇到被打的情况就只能跑”，上述协管员告诉记者，他们平时参与执法都很克制，遇到太凶的小贩也尽量避免发生冲突。

　　■相关

　　“小贩违法成本低，城管执法成本高”

　　城管执法指引文件将出台，规范执法人员言行

　　“这几件事看得我很心酸，用这样极端的手段已经侵犯到人的道德底线，谁家的父母愿意自己的孩子进我们队伍受这种凌辱？”在谈及今年广州城管协管员被砍伤和群殴的事件时，市城管执法局副局长丁岩表示，正常人都有正当防卫权，不能一味强调“打不还手，骂不还口”。

　　丁岩指出，小贩殴打他人的行为本身就已经违法了，在这种情况下普通人也是可以将其扭送公安机关的，“以后执法也可以考虑将暴力抗法的扭送公安机关”。

　　越秀区城管执法局局长周文锐则直言，现实中存在“小贩违法成本低，城管执法成本高”的问题，这导致了目前的管理难题。

　　城管系统内部人士指出，有一些乱摆卖当事人利润丰厚，如烧烤档一天有几十到几百元的收入，其一套工具也就值二三百元。按照规定，执法人员可以对其烧烤工具先行登记保存，并处以50—500元的罚款。如果罚款少于物品和工具的成本，当事人就有可能来接受处理；如果大于其成本，当事人是不会来接受处理的。而是在几天以后，甚至是第二天就又买了新的工具，继续乱摆乱卖。可见，对这种成本低、利润丰厚的乱摆乱卖，处罚并不是最好的解决办法。

　　广东大同律师事务所律师朱永平也指出，这种执法程序复杂，并且只是对物的权力，没有对人的强制权。在暂扣物品引发暴力抵抗时，城管执法人员无法对小贩实施人身强制权。

　　针对协管员的安全保障，城管系统官员建议，市城管执法局要对城管队员包括协管员，组织专门的系统培训，因为在街镇一层，这种培训一般很难有条件开展。

　　执法规范方面，市城管执法局法规处相关负责人透露，针对广州市城管执法规范的指引文件目前已草拟完成，送到市法制办进行审核，很快将要出台。指引文件将具体告诉城管执法人员在执法时该用什么样的语言和行为。最突出的特点是要求城管执法人员把抗法将产生的后果清晰地告诉被执法对象。

　　■纵深

　　自媒体时代执法失当易被放大

　　近年来，城管与小贩之间发生冲突等事件被频频传上网络。专家称，这是自媒体时代的一大特征，执法过程中出现的态度或处置失当行为很容易被传上网络，而碎片化的信息更容易将某些失当行为放大。

　　“这次好在有网友拍下全部视频，并配上了公正的评语，才得到了市民的理解”，谈起上周日发生在东山口的事件，当事城管协管员温一明表示，在其他事件里，由于视频或图片没有全部呈现，而有些同事可能有比较大的动作，“加上网友评语不全面”，就会在网上越传越离题。

　　近期，广州大学广州发展研究院发布的《2012年广州社会发展形势分析与2013年展望》中指出，“警察、城管等一线执法者在执法过程中因为态度、处置方式的失当而很容易激发矛盾，进而在微博等自媒体的介入下不断发酵、扩展，迅速传播、影响很大。”

　　上述文章分析到，事件源于底层的外来流动人口，然而事件的发酵、扩大则因为普通市民的加入，以自媒体的手段得以不断传播、放大。这意味着，作为围观者的市民已经不再是单纯的围观者，而是以某种方式，以自己的实际行动，在某种程度上也成为事件的参与者。市民表面上作为围观者而实际上已经参与事件的建构，在某种程度投射出作为中产阶级的市民对自己生存处境的焦虑，反射的是社会最普遍、最基本的不满情绪。

　　对于自媒体传播中可能存在的失实以及市民的不理解，温一明表示，这会让其觉得“灰心”，不过这“同时告诫我们要注意执法方式，在执法方面做得更好”。

　　策划：谭亦芳 撰文：南方日报记者 黄少宏 彭文蕊