中国城管频遭执法尴尬 折射部分职能部门不作为

　　16年前，“九龙治水”让人烦，城管顺势而生。相对集中行政处罚权，一时间给城市的和谐有序、百姓的安居乐业带来了希望。

　　时过境迁，城管却不再被市民喜欢，甚至陷入了“说什么都不对、做什么都不好”的尴尬境地。城管，到底怎么了？

　　“城管执法的尴尬，是传统社会管理方式在具体事务上的现实反映。这些尴尬不仅仅属于城管，同样也是政府面临的尴尬，是创新社会管理需要解决的重要课题。”湖南省长沙市城市管理和行政执法局局长肖雄飞说，走出尴尬，无论城管、还是百姓，抑或是职能部门、党委政府，都要有一份责任，有一份担当。

　　近日，记者走进长沙，探求走出尴尬的路径。

　　城管：打铁还需自身硬

　　提素质、讲法治、重服务，城管执法既要授权也要限权

　　在暴力执法、钓鱼执法的案件中，城管很强势；在城管被打、城管被刺的案件中，城管很弱势。

　　城管，到底是强势，还是弱势？

　　从百姓的视角看，城管代表政府，当然是强势。因此，城管队伍建设得好不好，直接关系城市管理得好不好。因此，打铁还需自身硬。

　　素质决定质量，长沙严把“入口关”。“除了部分转业安置的军转干部外，其他所有人员参照公务员招录规定，由省人事部门统一招考。”长沙市城市管理和行政执法局副局长李中秋说，目前，全市执法队伍90%拥有大专以上学历，全部执法干部考取了湖南省行政执法资格。

　　法治也是硬道理。2010年，作为全国第一部城管地方性法规《长沙市城市管理条例》颁布。根据条例，城市管理行政执法应当严格执法、文明执法；群众对城管的行政处罚决定享有陈述权、申辩权……

　　“对于城管，既要授权，也要限权。”湖南商学院法学教授程波说，条例既明确了城管的行政执法职能，也明确了越权执法的法律责任，实现了有法可依、有法必依。

　　法治带来文明，服务创造和谐。在长沙，“首违免罚”让日常执法多了份理解，少了份对抗；“12319”长沙城管服务热线，实现24小时为民服务；“三访三帮”、“访千家万户，交知心朋友”等活动，拉近了城管与百姓的距离……

　　“严于律己、温馨服务、宽以待人，作为最贴近群众的职能部门之一，城管应将管理寓于服务之中；阳光执法，主动接受社会各方面监督，才能使城管执法取信于民。”长沙市城市管理和行政执法局纪委书记杨远秀说。

　　群众：人民城市人民管

　　个人的生存发展，离不开良好的城市环境，群众要有公共意识

　　现实生活中，我们经常看到这样的场景——

　　“既无牌也无照，必须搬走！”城管如是说。“凭什么干预我，我想怎样就怎样。”摊贩如是应对。随之，暴力抗法屡屡上演。

　　可是，7月4日晚上10点，记者在长沙市高新区麓松路却看到了另外一幅场景——

　　76个烧烤摊贩聚集一堂，忙得不亦乐乎，生意相当红火。此时的城管就在附近巡逻，还不时地和摊贩、顾客打招呼。

　　原来这里是长沙市的一个夜市摊档疏导点。“设立疏导点之前，我们广泛征求意见，力求市民生活、摊贩生意、市容市貌三不误。”长沙市城市管理和行政执法局党委委员赵会华说，目前，类似的疏导点已有87个。

　　“愿意来这吗？”记者随机询问一位摊贩经营者。“以前摊位不固定，顾客不固定，收入也不固定。现在大家都来这里，气氛好，挣钱多。”

　　城管和小摊贩“化敌为友”了。“以往之所以有矛盾，一个原因是百姓对城管不理解。”长沙市城市管理和行政执法局高新区执法大队大队长钟月清说，让群众参与城市管理，了解城管，矛盾也许就会避免。

　　事实也证明，个人的生存发展是在城市中实现的，假如没有城管提供良好的城市环境，何谈个人的生存发展？当百姓对城管提要求时，百姓也应从自身做起，树立公共意识。

　　有意识还不行，更要有行动。长沙就为群众提供了一个平台——民主评议会。7月5日上午10时，长沙市城市管理和行政执法局芙蓉区执法大队，会议如期举行。

　　城管来，摊贩走；城管走，摊贩回。怎么办？“全市共有87个夜市摊点疏导点。”

　　拆除违章建筑有何依据？“根据规定，屋外搭建，归我们管；屋内建造，归住建部门管。”

　　一边是12位群众监督员，不留情面地提问题，一边是芙蓉区的城管人员，开诚布公地谈工作。“会议每季度开一次，我们与群众一起研究和解决问题，这让城市管理顺畅了，群众也满意了。”长沙市城市管理和行政执法局芙蓉区执法大队教导员方百富告诉记者。

　　人民城市人民管。在场的群众监督员纷纷表示，要把城市建设好、管理好，离不开城管，更离不开群众。

　　部门：“城市管理”不等于“城管”

　　城管遭遇的执法尴尬，背后夹杂有一些职能部门的不作为

　　市容环境卫生、违法违章建筑、工商无照商贩……国务院文件将城管职能概括为“7+X”。在一些城市，这个“X”就是“无底洞”，什么都可以让城管干。

　　看起来，城管的权力很大，实际上，经常遭遇执法尴尬：

　　机动车违章占道被城管抄牌贴条，有些司机对此视而不见，或当场撕毁处罚决定书，或事后不去城管部门接受行政处罚。

　　有时，违章建筑也会变得“理直气壮”，阻碍城管执法，因为它事先拿到了规划部门的审批……

　　执法尴尬，从何而来？“政府的过度使用是主要原因。”程波说，一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管，同时又忽视了城管与其他职能部门的衔接配合。事实证明，今天城管遭遇执法尴尬，背后夹杂有一些职能部门的不作为。

　　“城市管理”不等于“城管”。随着城市化进程的加快，城市管理的内容越来越丰富，城管难以独自支撑城市管理的方方面面，城市管理离不开职能部门的相互配合。长沙市深谙此理，积极构建“大城管”体系，打响了一个个品牌。

　　7月4日晚上，芙蓉区定王台执法中队集中整治流动摊贩，公安民警始终随行。“这是长沙特有的城管、公安‘双剑合璧’。”长沙市公安局公共交通治安管理分局局长韩定安告诉记者，10多年来，因为保障行政执法、减少现场冲突，城管、公安紧密联系，共同出现在执法现场。“执法现场由于公安主动参与、提前介入、积极配合，城管执法得到了支撑，起到了保障作用。同时，在执法过程中，也得到了公安部门的第三方监督。”

　　无独有偶。2011年，芙蓉区设立了城市管理巡回法庭。两年来，共计执行案件725起，执行案款30余万元。长沙市城市管理和行政执法局副局长邹自强认为，通过走司法程序，申请法院强制执行，既避免了城管与执法相对人的正面冲突，又帮助解决了城管执法执行难的问题。

　　政府：从“临时工”的反思开始

　　政府购买公共服务是趋势，但公共服务的质量要提升

　　7月6日下午3时，长沙市城市管理和行政执法局岳麓区执法大队岳麓中队，几个特殊的身影让记者饶有兴趣。

　　“我们一直关注流动摊贩治理问题，所以我们就来了。”中南大学的两名志愿者告诉记者，值了两周勤，他们发现城管并非想象中的那样粗暴，城管也有难处。

　　“我已经上班5年了，每天都在街面巡逻，发现问题，就劝导；劝导不了的，就汇报。”熊大姐谈及“协管员”，最多的字眼就是“累”、“待遇低”。

　　“他们是一支重要力量，帮我们大忙了。”岳麓中队中队长彭咸介绍，“岳麓中队管辖区域将近20万平方米，30多万人，单靠11名城管，简直就是杯水车薪。”

　　岳麓中队只是一个缩影。据了解，长沙市城市协管员队伍已有1000余人。但是，在这支队伍中，88%是持有《再就业优惠证》的“4050”人员、享受低保待遇的人员和零就业家庭人员，绝大部分人员只有初高中文化程度。

　　对此，我们不得不追问，政府购买公共服务，是现代政府管理的必然趋势，但公共服务的质量又如何呢？正如今天“临时工”常常被推到社会舆论的风口浪尖，这一方面有政府的推责嫌疑，另一方面是否需要思考“临时工”的质量问题。

　　我们也不得不追问，为什么政府需要那么多的“临时工”？在加快转变政府职能的今天，政府需要“有所为有所不为”。当政府回归本位，明确职责、注重效率时，也许“临时工”这个称呼，才会真正地退出历史舞台。

　　一边是日益复杂的城市管理，一边是政府职能的转变，两者之间怎么调和？城管到底该怎么管？政府的思路决定城管的出路，在未来，政府不应“一切交给城管”，而是要明确政府职能，健全政府机构，并致力于提高行政效能；政府不应是“凡事都有临时工扛”，而是要健全公共服务体系，真正实现社会各方面力量的协同。

　　-法律链接

　　行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

　　执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。

　　行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

　　行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

　　行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

　　行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

　　——摘自行政处罚法