预算法修正案三审延期 "国库"归谁管亟待破题

    上周五闭幕的十二届全国人大常委会四次会议，原定三审的预算法修正案草案“缺席”，并未出现在会议议程中。据全国人大相关工作人员透露，预算法修正案还在征求意见阶段，何时启动三审，比如是否会在今年剩余的两次全国人大常委会上三审，尚未确定。

    预算法2004年启动修订

    预算法素有“经济宪法”之称，现行预算法制定于1994年，自2004年启动修订以来，一直备受社会关注。天津财经大学经济学院教授李炜光说，去年7月，预算法修正案草案二审稿面向社会征集意见之后，他与复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森、中央财经大学财经研究院院长王雍君等九所高校的10多名专家学者，向全国人大常委会提交了10余条修改建议，如“强化人大预算审查监督权”、“保留央行的国库经理地位”等。

    专家建议三审适当延期

    “目前一般的法律都是三审通过，但我们认为，预算法修正案草案二审稿存在不少问题，甚至是‘开倒车’。”李炜光说，例如人大对政府财政收支行为的审批和监督职能，没有得到强化，反而有所弱化；“央行的国库经理地位”被删掉，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”，这意味着国家的“会计”和“出纳”全归到了财政部；预算公开的相关条款中，“及时公开”的用语过于“虚化”等。

    李炜光说，向全国人大常委会提交的修改建议中，专家学者们提出，预算法修正案草案二审稿存在部门立法倾向，不少条款还不够成熟，须作进一步修改，所以建议三审适当延期。去年12月，他们辗转接到了全国人大常委会的回复，采纳了三审延期的建议。

    自去年7月预算法修正案二审至今，全国人大举行了多场座谈会，一位参加数场研讨会的专家说，对于国库归谁管、如何确定人大的预算执行监督权等问题，仍难达成共识，也是三审延期的一个原因。

    大焦点

    亟待破题

    目前，社会各界对预算法修正案草案的争议，主要集中在国库归央行管还是财政部门管等4个方面问题，亟待三审破题。

    1

    国库到底归谁管？

    对于国库管理体制，现行《预算法》规定“由央行经理”。但预算法修正案草案二审稿删除了上述规定，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。同时，赋予了各级财政部门两项权利：“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”；“加强对本级国库的管理和监督”。

    近一年来，央行“经理国库”职能应否保留，成为本次预算法修订的最大争议。众多国内知名专家学者，都提出了质疑。

    中央财经大学财经研究院院长王雍君曾多次参加全国人大的修法座谈会。在他看来，国库管理体制由“经理国库”变为“代理国库”，意味着央行对国库的监督权和“出纳机关”的地位被架空。

    王雍君说，所谓的“经理制”，要点就是每级政府都在央行开设唯一的“财政存折”，所有公款都存放在这本“存折”中。这是我国2001开始的国库管理体制改革确定的模式。设立国库单一账户的目的，就是为了实现政府现金余额的集中化管理。国库单一账户设置在央行，因为央行是非盈利性的金融监管机构；商业银行以盈利为目的，不适合作为公款的监管者。

    所谓“代理制”，即央行在国库管理上不参与决策，“央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，财政部门可在未经人大批准和央行国库授权的情况下，自行在国库体系之外开设财政专户，处置与存放公款。”王雍君说。

    据一名知情学者透露，围绕国库究竟该“经理制”还是“代理制”，央行和财政部的分歧已持续近10年，“财政部门主张，‘代理制’有利于提高效率；央行的观点是，我国预算编制和执行都在财政部，如果国库也由财政部管理，不利于财政收支监督”。至今争议仍悬而难决，难以达成共识。

    2

    “授权立法”太多？

    对于人大的预算审查监督权，二审稿细化了人大对预算审查的具体内容。例如增加了各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告，重点审查“上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求”等8项内容。

    但同时，“授权立法”即授权国务院和国务院财政部门的条款，达10多条，如“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”；“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”等。

    对此，复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出，“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能，“把原来应该是人大‘批准’的，改成人大‘审议’了，把该是人大‘审议’的改成由人大‘提出意见’，但具体办法由国务院及其有关部门制定”。

    王雍君表示，各次研讨会，如何强化人大的预算审查监督权也是讨论重点。韦森的观点代表了绝大多数专家学者的看法。

    “依据宪法的规定，行政部门须按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准。因此，《预算法》修订的中心任务，就是体现《宪法》确立的预算授权原则”，王雍君说，但二审稿中没有“非经授权不得开支公款”这类条款，相反，许多条款诸如“授权条款”，与法定授权原则相冲突。

    例如政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金的“收支范围”，不需经人大审查和批准，年度预算草案最终表决前不需经人大常委会审查，也没有关于预算听证、预算讨论、预算质询、预算报告阅读等程序性设置。

    王雍君说，“预算授权”原则是预算法修订的底线，不能逾越。他期待三审稿有所改观。

    3

    预算公开能否“落地”？

    8月28日，财政部部长楼继伟向全国人大常委会作报告时，强调省级政府今年要全面公开省本级“三公”经费。此前，财政部还确定了“2015年县级以上政府全面公开预决算及‘三公’经费”目标。

    “预算公开”是本次预算法修订的最大亮点之一。二审稿提出，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外”。

    一直关注预算公开的十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青也曾参加预算法修正案座谈会。他说，专家学者们都认为，二审稿虽然在预算公开方面做出了突破，但条款设计仍过于概括，亟待明确四大问题：“及时向社会公开”中的“及时”，具体指多长时限？应该公开到“类”、“款”、“项”、“目”的哪一个级别？哪些开支应该列为“三公经费”？如果不按规定公开，应该受到何种处罚？

    叶青说，鉴于“2015年县级以上政府全面公开预决算及‘三公’经费”的目标，亟待完善预算法。由于现行法律规章对预算公开的规定笼统、概括，导致地方政府预算公开“难产”。

    比如截至目前，仍有10余省份未公开“三公”经费。已公开的省份，有的只有经费总数，没有说明；有的只公布了今年的“三公”预算，没有公布去年的“三公”决算。

    4

    地方政府发债是禁是放？

    对于地方政府债务，预算法修正案草案的一审稿和二审稿，设置了截然相反的条款。

    一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。

    二审稿删除了上述条款，恢复了现行预算法的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

    地方政府该不该有发债权？对此，立法机关和业内人士一直持“禁止”和“适度放开”两种观点。

    两个月前，审计署两度通报地方政府债务的严峻形势：一些地方通过信托、BT(建设-移交)和违规集资等方式，变相融资2180.87亿元。本月起，审计署开始审计全国的地方政府债务。

    王雍君说，审计署开展本次全国性审计，原因之一是地方政府债务风险已累积到需要高度警觉的地步，但统计部门一直缺乏详细可靠的债务统计信息。鉴于此，目前“适度放开”观点占主流，认为既然禁不住，不如允许地方政府发债，通过“总额控制”、“严格审批”的法规设置，提高债务透明度，增加市场监管和约束，“但预算法只是对地方政府债务作出一个原则设计，解决地方债的问题，还有待于制定单独的法规”。

    本版采写/新京报记者 王姝