上海自贸区探路新一轮经济改革 以开放倒逼改革

　　中国(上海)自由贸易试验区(下称“上海自贸区”)获批和建设进程比许多人预想中的还要快。

　　8月30日上午，全国人大常委会第四次会议《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律的行政审批的决定草案》获通过。暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批，上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　尽管《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》还未面世，但此次在上海自贸区内暂停实施有关法律，已经为自贸区几项重要的体制改革扫清了法律障碍。

　　作为内地首个自由贸易区，在改革开放30年后，上海自贸区显然承载着更大的使命：

　　“中国改革开放的每一个阶段都有标志性事件，比如深圳特区的设立、中国加入世贸组织等等。”商务部研究院研究员白明在接受记者采访时表示，在当前世界经济减速、中国国内成本要素上升，中国经济迫切需要转型升级、通过改革释放新的红利之时，上海自由贸易试验区的建设将创新开放模式，为发展注入新动力。

　　在白明看来，更多的是制度创新，而不是依靠优惠政策，以“开放”倒逼“改革”，加快政府职能的转变，将市场行为的主导权更多地给予市场主体，使政府从过去的管理型逐步转变为服务型。这正是此次开放不同于以往之处。

　　终结审批制

　　8月16日，国务院常务会议宣布，拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在试验区内暂停实施有关法律规定的决定草案，明确提出“转变政府职能，探索负面清单管理”，并把这段表述放在首位。

　　对此，商务部研究院研究员梅新育在接受本报记者采访时表示：按照国务院讨论通过的《总体方案》，上海自贸试验区需要进行很多创新和政策突破，一些先行先试内容目前还受到国内现有法律法规的限制，因此首先需要对相关法律或条例的适用范围进行调整，并为试验区提供立法保障。

　　根据现行的外资企业法等法律，外商投资必须参照2003年国家发改委、经贸委和外经贸部联合发布的《外商投资产业指导目录》开展。在这份目录中，明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目，并在2011年进行了部分修订，沿用至今。这种方式即现行的“正面清单”管理。据此，外商投资企业的合同章程需经商务部、发改委、工商、税务等多个部门审核盖章后方能具备法律效力，根据投资规模的不同，审批部门或是国家级，或是地方级。

　　而所谓负面清单，即将限定哪些产业和活动是不允许的，列为“负面清单”，在负面清单之外，法无禁止即合法。相比现行的投资审批体制，这种“放权”无疑将大大提高企业的投资自由度。

　　从审批制转为备案制，在上海市政府参事室主任王新奎看来，是上海自贸区体制改革最重要的方向之一。王新奎近日在上海举行的“中国经济50人论坛”上表示，上海建设自贸区，改革的重要方向就是终结审批制，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。“而现有体制中最难改革的就是审批制度，上海建设自贸区就要按照国际规范来突破这一难点。”

　　国家发改委对外经济研究所国际合作室主任张建平近日也公开表示：目前我国现有的投资管理体制，对于外资要进行审批和备案，但是在国外通常都是对外资实施准入前和准入后的国民待遇，程序非常简单。上海建设自贸试验区将以开放倒逼改革，按照国际规范，触动体制改革中最难改的审批制度“硬骨头”。

　　制度创新更重要

　　在扫清了法律层面的障碍后，人们更期待的是下一步整体的制度创新。中央提出，上海自贸区要在制度创新上有所突破，这就涉及改革的一些深层内容。

　　国务院发展研究中心党组成员隆国强认为：上海建设自贸区有两个基本定位，一是先行先试，二是争创中国在全球竞争中的新优势。先行先试和争创新优势的方法在于制度创新，要实现贸易投资自由化、便利化。

　　“‘便利化’其实是监管理念的变化，归根结底，就是政府如何定位、如何转变职能。上海在建设自贸区过程中，政府应当提供高效率、低成本的公共服务。”隆国强说。

　　梅新育也认为：上海自贸区建设包括两个层次的内容：宏观层次的产业发展和产业结构选择；微观层次的管理制度创新。在产业发展和产业结构选择方面，上海自贸区发展的基础应当是货物贸易的自由化、便利化，特别是转口贸易可望取得长足的发展。

　　“在管理制度创新方面，上海自贸区将继续中国经济特区‘试验田’的功能，这个自贸区在深化改革、加快政府职能转变、探索投资管理模式创新、减少和消除过度管制、扩大服务业开放、加快转变贸易发展方式、深化金融领域开放创新、建立与试验区相适应的监管制度及环境等方面的经验，将会有秩序向全国推广。”梅新育说。

　　在他看来，微观层次的管理制度创新既是上海自贸区成败的枢纽，又是推而广之示范全国的试验。“不管是在该区域内实行‘负面清单’管理，还是暂停实施某些法律法规，所有这些具体措施都指向简政放权、减少和消除过度管制的方向，其目的在于避免和消除政府部门的惰性，激发经济活力，降低经济运行成本，避免陷入过度管制的误区。”

　　国家发展改革委宏观经济研究院常务副院长王一鸣近日也表示，要在制度设计上加大开放力度，进一步在服务领域扩大改革开放。“上海服务业与制造业的良性互动尚未形成，这与管理模式的欠缺不无关系，不能用制造业的管理制度来推动服务业。制造业是标准化的，可以由政府主导，集中配置资源，引导制造业规模化发展；但服务业千差万别，具有多元化、个性化的特征，因此要给予企业自由活动空间。”王一鸣说。

　　改革红利辐射效应

　　申银万国最近的一份研究报告指出，上海自贸区不是针对单一城市的“政策红利”，而是全国新一轮改革开放的试验田。上海自贸区建立的目的包括完善自由贸易功能，更重要的是试点投资和金融的自由化。可以预期利率市场化、汇率市场化、金融市场产品创新、离岸业务、金融业对外开放以及内资外投和外资内投等可能将在上海自贸区优先进行试点。

　　对此，复旦大学金融研究中心主任、经济学院副院长孙立坚也持有类似观点。孙立坚认为，自由贸易试验区改变了以政府为主导的经济转型发展模式，放弃了过去单靠产业振兴计划等“政策红利”来扶持经济的做法，通过放松管制、强化市场化机制改革的做法，向社会提供摆脱经济低迷所需要的“制度红利”。“自贸区内涵要比保税区更丰富，现在红利不仅仅停留在税收上的优势，更主要的是要素市场管制放开所形成的‘制度红利’，而且期待它把中国经济带到创新驱动的发展模式中。”孙立坚表示，比如，跨国企业的资金账户管理、金融人才的交流、外资金融业务的管制放开和随之而来的服务技术的引进等，这些都是以前没有介入的要素贸易形式。现在是希望通过开放来倒逼改革，通过自贸区平台的建设，将制造业不断向服务业方向提升。

　　在梅新育看来，在当前我国面临较大经济下行压力，传统比较优势产业遭遇新挑战，以及国际形势发生新变化的历史时刻，上海自贸区的建设具有重大意义：对内，将探索深化改革的道路与产业升级的路径，有助于实现经济结构转型；对外，将探索深化开放的模式，为进一步融入到全球贸易活动中去，为加入TPP或其他自由贸易协定做准备。(李彬)