国有资产监管五大突出问题应重视

　　2010年至2013年4月，北京市海淀区检察院共立案查办大型国有企业及其分支机构的职务犯罪案件35件47人。检察官在办案中发现上述发案单位在国有资产管理和国有资金审批过程中存在五大突出问题，导致国有资产流失严重，应引起充分重视。

　　国有资产监管中的五大问题

　　大型国有企业、集团公司，为广泛拓展业务、壮大自身实力，在各地设立子公司、分公司等各级分支机构的现象普遍存在。从一级分、子公司直到四级、五级分、子公司，旗下分支机构林立繁杂。有时甚至为了某一业务项目或某一活动的开展，突击设立分支机构，在未履行正常的审批程序，且未明确分支机构的经营范围、分支机构负责人的权责以及分支机构对上级单位的报告、请示、审批义务的情况下便开始运行，由此导致的法律后果是分支机构对外以公司名义擅自开展活动所引发的债务纠纷，最终将由上级公司承担，国有资产随时处于风险之中。

　　——分支机构设立庞杂随意，上级单位监管缺失乏力。检察官在办案中发现即便是在管理机制相对健全的公司体制中，也有部分上级单位一味追求企业利润，只专注于业务开展，而放松了对下级单位的管控，监督力度逐级递减。

　　——班子成员权力过于集中，民主决策程序形同虚设。在检察官已查处的诸多国有资产流失的案件当中，很多发案单位均有相关制度规定。但在实际操作中，班子成员权力集中，不经过民主决策机制便擅作决定，或者一人决定后通过民主决策机制“走过场”，重大决策“一人言”，财务支出“一支笔”，为国有资产的流失留下了极大隐患。

　　——国企改制中存监管漏洞，国有财产转型中有流失隐患。在企业改制过程中，相关人员借机隐匿、私分、转移、挪用、贱卖国有资产，化公为私的案件时有发生。某些国有企业分支机构调整频繁，在资产重组、债务清偿过程中，国有资产缺乏有效监管，负责资产重组、债务清偿的责任人采用欺上瞒下的方式，低价变卖公有财物从中谋取利益，或者直接隐瞒不报侵吞公有财物。

　　——“小金库”泛滥成犯罪诱因，体外资金变中饱私囊“中转站”。实践中，有些单位同时设有几个“小金库”，而且资金越来越多，上百万甚至上千万元。“小金库”资金大多采取化公为私、公款私存、转移收入、截留利润等不正当手段取得，并以套取现金的方法用于不合理支出，甚至达到私分、侵吞或挪用公款的目的。绝大部分小金库资金由个别人管理，有的设立几个流水账，有的根本就不记账，个别人以重复支出、自支自取、虚报支出等手段贪污资金，成为诱发贪污贿赂犯罪的重要因素。

　　——财务规章制度漏洞频出，既有规定未能落实执行。一些单位部门规章制度不健全，执行起来“走过场”，有些单位甚至连最基本的财务管理规定都没有，也有些单位财务管理混乱，会计、出纳一人兼任，并且本身就是领导安排的所谓“自己人”，对领导旨意言听计从，具体事项明知违法、违规也坚决照办，甚至相互勾结、联手作案，导致窝案发生。

　　加强国资管理的应对策略

　　加强国有资产管理是一项内容复杂、任务艰巨的系统工程。监督制约机制的建设和有效执行是解决问题的关键。办案中发现，职务犯罪高发、易发的部位多分布于权力相对集中且缺少监督的岗位和环节，应建立健全相应的管理制度，对权力进行科学合理的配置，防范和约束滥用权力的行为发生。同时，各项制度要公开、透明，便于监督。应当完善配套的制约机制，坚持用制度监督且要动态监督，不断提高监督的力度和效果。具体而言，有如下几个方面的建议:

　　应当加强上级单位对下属机构的监管职能。上级单位应当制定并完善管理下属公司的各项规章制度，切实加强监督和管理。严格下属公司的设立条件，规范公司管理人员的任命制度，明确其管理人员的职责和权限，完善对下属机构的财务监督，加大审计工作力度。

　　应当确保审计监督作用的发挥落到实处。各国有企业应建立一套与现代企业相适应的行之有效的财务监督体系，建立健全内部审计制度，增强审计人员专业素养，增强审计监督实效，对企业财务收支、预算执行等方面进行定期检查，重点加强对财务收支及有关经济活动和固定资产使用和管理的审计工作。强化对领导干部的任期和离任审计，消除各种腐败隐患。除了定期或不定期地对单位财务状况进行审计以外，更要高度重视审计中发现的问题，相关部门抓好落实，避免审计流于形式。

　　应当增强财务人员岗位监管的职责作用。严把财务支出审批关。在财务支出时，必须严格审查付款的实际对象、用途等是否与申请的用途相一致，避免虚构支出情形的出现。相关人员应严格按照单位规定履行在财务支出流程中的申请、审核、审批、经手等职责，财务人员在支出时应严格把关。

　　应当坚持德才兼备的选人用人标准。应突出抓好对重点岗位人员的使用和管理，以德为先，争取德才兼备。可运用定期考核、竞争上岗、特殊岗位轮岗等现代管理手段，加强管理，适当轮岗流动。对于分支机构的领导成员要建立上级监控和内部监督制约机制，形成权力制约，规范决策程序，使由人决策转为由制度决策，由一人说了算转为由集体研究决定。

　　应当加大惩治和预防工作力度。在惩治制度上，应当坚持发现问题及时揭露、及时追究，绝不姑息纵容，最大程度发挥刑法的威慑力。建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，形成打击声势，营造良好社会风气。与此同时，积极开展法制宣传、警示教育、法制讲座等活动，注重教育活动的针对性，使相关人员充分认识到违法犯罪的严重后果，提高相关人员法制意识、职业操守和拒腐防变能力。

　　(作者单位为北京市海淀区人民检察院反贪局)