特色小镇高热：有地方无特色 顶着名头空拿补贴

　　原标题：特色小镇高热

　　特色小镇的规划与发展缘起浙江。在浙江，它是具有历史传承、符合发展规律、切合地方实际的创新性决策。在经过近三十年宏大而激进的城市化进程之后，中国提出发展特色小镇，是当今城市发展路径的一种新选择。但特色小镇一旦变成地方政府主导的政绩工程，就容易出现盲目与过热。

　　借鉴特色小镇的浙江经验，不能简单地复制与照搬；尤其应当防止特色小镇建设的房地产化倾向，以及把产业园建设模式向特色小镇转移。

　　小镇令生活在大都市的人们充满遐想，也让生活在乡村的人们充满向往。小镇是连接城市和乡村的经济纽带，是区域性行政与商业中心，也是理想的人居空间。特色小镇建设，应当集市场集聚效应和文化积累效应为一体，走出一条新型的城镇化道路。

　　特色小镇：浙江的温度，全国的热度

　　浙江的特色小镇不完全是政府规划出来的，首先是自然生长的。然而在全国，特色小镇作为一个概念，正在被地方政府和房地产开发商热炒。房地产先行将托高小镇的各项成本，在房屋租金高涨的形势下，对其他各种特色产业只会形成挤出效应，而不会有吸聚效果。

　　在浙江省诸暨市大唐镇居民看来，最能表现美国总统特朗普独特个性的，是他脚上的一双袜子。在一张网上流传的图片中，特朗普斜躺在专机的座位上，脱了鞋的双脚翘上了桌子，他穿的是一双脚趾部分用金线织成的袜子。有人仔细研究后判定：特朗普的这双张扬的袜子，正是大唐镇生产的。

　　这个被誉为“世界袜都”的地方，年产袜子数量占全国总量的70%以上、占全世界的三分之一，然而，多年以来这里做的都是低端加工、贴牌生产，找不出一个叫得响的自主品牌。

　　如今，大唐之困正在力图破题。除了这里的近5000家袜企外，从大唐镇政府、诸暨市，到浙江省的相关部门，都将发展的可能性寄托在这里的特色小镇建设上。

　从袜业到“袜艺”

　　陈仁勇是大唐镇一家袜企的老板，现在，他的主打产品是运动功能保护袜。在公司转型前，他主要是为外企做贴牌加工，“过去，每双袜子赚个一毛两毛钱，”他说，“如今，一双袜子的利润，抵过去500双普通袜子。”

　　袜艺小镇是大唐袜业的新名字，取名者是现任浙江省委副书记、省长袁家军。2015年6月，浙江省发布首批省级特色小镇创建名单，共37个小镇入围，大唐就是其中之一。原本，大唐镇政府报上去的名字是“袜业小镇”，袁家军改了一个字，把“业”字改成了“艺”，从中不难看出他对大唐升级转型的想法——从原有的贴牌代工、追求数量，变成注重品牌、设计及技术含量。

　　从布局上看，整个袜艺小镇按区域划分，是三只袜子的形状，分别规划了“智造硅谷”“时尚市集”“众创空间”三大区域。大唐镇党委书记徐洪打算，“将用三年时间，力争将袜艺小镇打造成全球最先进的袜业制造中心、全球最顶尖的袜业文化中心、全球唯一的袜业主题景观空间和袜业旅游目的地。”

　　“智造硅谷”被称为小镇的大脑，包括设计、新材料开发等一系列功能区。陈仁勇的设计室就在这里。从入驻小镇开始，他接待了来自全国各地的考察者，包括领导、参观团及媒体，其中级别最高的是国务院副秘书长。浙江省委书记车俊来大唐镇考察的第一站就是他的公司，与他交流了一二十分钟。

　　2008年，陈仁勇在大唐镇创办了自己的袜厂，从最初54台袜机，到后来自有袜机200台、外包加工1000台，年产值达到5000万元。然而，多年来，同质化竞争一直伴随着他，并于2013年到达了白热化。外商在确定一个订单之前会在大唐问一圈，最终报出一个低于最低市场价的数字。“你必须接受他的价格，你不做，别人也会做。大企业为了生存，会努力去接单，这就使得中小企业的生存空间越来越小。”陈仁勇说。

　　徐洪用三句话描述了改造前的大唐：产业低小散，城镇环境脏乱差，社会综合管理难。大唐原本就不宽敞的街道上挤满了袜子定型用的燃煤锅炉，天空中弥漫着挥之不去的黑烟，到处是违建，垃圾污水遍地。“只要是在袜厂待过三两天的人，都能搞两台淘汰的袜机生产袜子。一间房子，前半间做袜子，后半间住人。”

　　“浙江的绝大数传统企业或制造业都面临着大唐同样的困局，大唐麻雀虽小，五脏俱全，省、市领导可能想通过解剖大唐，来做一个传统产业改造升级的示范样本。”徐洪向《中国新闻周刊》解释大唐入围特色小镇的原因。

　　特色小镇是浙江经济发展实现突破的一个选择。2015年，浙江省两会的政府工作报告这样描绘特色小镇：“以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。”在浙江的概念中，建设中的特色小镇“非镇非区”——不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，而是按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，聚焦特色产业，融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。

　　改革开放以来，浙江培育并形成了一大批块状经济和区域特色产业。义乌的小商品、嘉善的木材、海宁的皮革、绍兴的轻纺……“集聚”和“特色”，成为浙江产业发展的重要路径。依靠这些县域性的块状经济，在过去20多年里，浙江形成了近500个工业产值在5亿元以上的“产业集群”。“谁都能卖、什么都能卖、卖什么都赚钱。”浙江省发改委副主任翁建荣如此形容该省经济高速发展期的盛况。

　　然而，伴随着经济的发展，正在消退的人口红利和资源优势、持续低迷的外需，让浙江块状经济和区域特色产业不得不面对日渐消退的竞争力、影响力，并显现出产业竞争力日趋下降、过多依赖低端产业、资源利用效率低、创新能力不足等问题。

　　从全国工商联发布的“2014年中国民营企业500强”看，2008年以来浙江省入围企业数量呈现下降趋势，2014年比2008年减少了36家，占比下降7.2个百分点；从企业规模看，2010~2014年，浙江省入围企业户均规模年均增长27.6%，明显落后于广东的47.1%和山东的42.7%。

　　“开发建设特色小镇的目的，就是要使原来的产业形式从橄榄型变成哑铃型——原来企业只注重生产，而忽视了前端的研发和后端的品牌营销。”翁建荣告诉《中国新闻周刊》。

　　缘起浙江

　　作为浙江特色小镇工作的具体负责人，翁建荣经常被问到这样的问题：“你们的特色小镇做得这么好，是怎么规划设计的？”翁建荣总会向提问者强调，“浙江的特色小镇不是拍脑袋想出来的，而是顺应市场规律，顺势而为，因地制宜谋划产生的。”

　　特色小镇最初的想法源自时任浙江省省长李强。他去国外考察的时候，看到有不少基于特色产业的小镇，就想，为什么浙江不能建成瑞士的达沃斯、法国的普罗旺斯这样的小镇呢？回来之后，他组织政府部门相关人员和专家学者对此进行了调研。

　　然而，事实上，在李强产生这个想法的同时，特色小镇在浙江已经有了雏形。最先崭露头角的是云栖小镇，当时它只是阿里巴巴内部的一个项目。2014年，阿里巴巴上市，其团队拥有近200亿美元市值的股份。杭州市政府很着急，因为阿里巴巴1000多人的中层骨干忽然间都成了千万富翁，其中有700多人想要自主创业。这些人如果离开杭州去别的地方怎么办？

　　国务院参事、住建部原副部长仇保兴出了个主意：在阿里巴巴周边做孵化器，帮助他们创业，留住人才。在任职住建部之前，仇保兴担任过浙江乐清县委书记、金华市委书记等职，1999年至2001年间还担任过杭州市长。他对浙江企业的发展了如指掌。

　　仇保兴想到了紫砂之乡江苏宜兴的丁蜀镇。镇子一开始没有人气，但是环境非常优美，一些制壶大师就去这个镇买老宅住下来，开个人工作室。弟子招多了以后，他们的徒弟、徒孙们就围在大师的附近建作坊，慢慢地就形成了一个产业。如今，丁蜀镇有一万多家家庭作坊、400多家企业、67家合作社，紫砂产业2015年产值达到78亿。“同样的道理，在阿里周边建设孵化器，不仅给想创业的人留一片土壤，也会吸纳更多的人才和资源过来。”仇保兴告诉《中国新闻周刊》，“后来，据说想创业的700多人，大部分都留下来了。”

　　在云栖小镇酝酿的同时，位于浙江嘉兴东北角的大云镇也在琢磨利用巧克力产业的优势，将自己发展成旅游小镇；丽水市的莲都古堰画乡，也因为集聚了大量画家创作写生而颇具规模；由金华市一个村支书领导村民建设的横店影视城，诞生了中国65%的古装戏。“这些发展模式，政府没有想到，发改委也没有审批，但都具备很大的规模。浙江的特色小镇没有一个是规划出来的。”仇保兴说。

　　在浙江，最先由政府倡导建设的特色小镇是梦想小镇。这得益于“大众创新、万众创业”的热潮。这波创业大潮在杭州最显著的表现是，学生从大一开始就修一些创业课程，大二就有机会接触创业团队。坐落在余杭区仓前街道的梦想小镇背靠阿里巴巴园区，旁边又紧挨着杭师大，地理位置决定了它是创业的好地方。李强希望在这里做一个草根创业的小镇。

　　打造“众创空间”的新样板，是李强给梦想小镇的定位。梦想小镇的面积为3平方公里，这个数据成了全省特色小镇的参照标准，甚至后来特色小镇政策在全国推广以后，也被外省用来制定标准。而事实上，它只是由梦想小镇的周边环境决定的：小镇东西方向被两个文保单位横跨，北边抵着余杭塘河，南边是马路，加上医院和学校的配套，正好是3平方公里的面积。这个数据之于浙江省的特色小镇恰巧是个不错的设置。翁建荣说，“对于浙江来说，假如用3~5年时间，真能够把3平方公里的产业做好已经不容易了。”

　　得益于浙江省自上而下的支持，梦想小镇的建设一路绿灯。小镇2014年10月开始动工，2015年3月28日就开园，仅用了160多天。

　　回忆起梦想小镇的建设过程，李洁至今仍觉得兴奋，她是梦想小镇所属的杭州未来科技城管理委员会招商局局长。那年春节后上班第一天，时任浙江省省长李强就过去了。梦想小镇建设前后，李强总共去调研了12次。他还经常自己去，工作人员会突然发现他在咖啡厅坐着喝咖啡。

　　在此期间，浙江省特色小镇申报工作启动。对于特色小镇的含义，政府部门尽量选取最容易理解的表达：面积在3平方公里左右，核心区建设面积为1平方公里，3年内要达成50亿元产业投资，且必须是非房地产类投资。政策上的奖励也直白明了：只要成功挤进特色小镇名单并完成年度规划任务，浙江省就会按当地实际使用土地指标的情况提供50%至60%的奖励；由特色小镇建设新增财政收入上交到省财政的部分，也将返还前3年的全额和随后2年的一半给当地财政。

　　2015年5月，浙江省政府出台了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，提出全省力争通过3年时间重点培育和规划建设100个左右特色小镇。

　　当年6月4日，第一批省级特色小镇创建名单正式公布，全省37个小镇入选。20天后，全省特色小镇规划建设工作现场推进会在杭州召开。在多种因素推动下，特色小镇在浙江铺开了。

　　李强说：“规划建设特色小镇是具有历史传承、符合发展规律、切合浙江实际的重大决策和行政创新。”他撰文描述了对特色小镇的期待：这些创建中的特色小镇既是一个个产业创新升级的发动机，又是一个个开放共享的众创空间；既集聚了人才、资本、技术等高端要素，又能让这些要素充分协调，在适宜居住的空间里产生化学反应，释放创新动能……

　　“梦想”中国

　　李洁完全没想到梦想小镇后来会这么火爆，从2015年3月份开园起，来参观的团队就没有停过。有一段时间，整个未来科技城管委会的工作人员都成了接待员。后来考虑到正常工作的运转，管委会特意成立了一家公司负责接待参观者。现在他们每天要接待二三十个考察团。

　　在李洁的印象里，国内主要的房地产开发商都来过，他们对产业新城的概念很感兴趣；投资人也会过来，这些人一来就会去小镇的企业转转，很少跟随接待人员在固定的线路参观；也有做企业服务的过来学习经验。

　　考察的人中，来自各地党政部门的占多数。他们往往穿着清一色的白衬衫，打着领带，一路跟着讲解人员沿着小镇从头走到尾，也会顺道参观一些企业。有意思的是，一些省的主要领导过来考察以后，回到当地提起梦想小镇，该省下面的市、区、县乃至乡镇、街道都会派人过来，沿着领导走过的道路再参观一遍。“他们一级一级地来，我们就一级一级地接待。”

　　人来得太多了，梦想小镇的基础设施显得有些不够用。经常会有人向管委会投诉，“你们这么高大上的园区，找不到厕所。”李洁觉得有点哭笑不得，“我们设计的时候也就是想打造办公空间，而旅游功能都是后面才产生的。”

　　还有很多参观者想对梦想小镇进行整体输出。李洁说，“梦想小镇模式的输出，不是说不行，但是绝对不是简单的复制，必须要根据当地的实际情况进行一些更新，进行小镇的本土化，才有现实的意义。”梦想小镇火爆的背后，与各级领导的重视不无关系。

　　2016年5月，习近平主席在考察浙江时，对特色小镇给予充分肯定。在中央经济工作会议上，他大段讲述特色小镇，其中梦想小镇、云栖小镇、黄酒小镇等都被点到。

　　2016年9月，中财办主任刘鹤到浙江调研时指出，对特色小镇印象最深的是处理好了政府与市场的关系，政府为企业创业提供条件，大胆“放水养鱼”，让企业家才能充分发挥，这对中国经济结构升级都具有重要借鉴意义。刘鹤表示，中财办将继续探索、调研，深入总结特色小镇发展的情况以及取得的业绩，并积极推广。后来，他撰写了关于浙江特色小镇的调研报告，得到习近平、李克强、张高丽的批示。

　　随后，大量的特色小镇研究中心在全国建立起来，各种与此相关的研讨会在各地召开，浙江特色小镇的发展迅速演变成全国模式。

　　据仇保兴透露，实际上，早在2013年发改委等部门启动国家新型城镇化规划时，就已经认识到小城镇的重要性，即小镇如果再不发展，将来有一天会大范围衰败，人口就会大量迁到大城市来，造成大城市的进一步膨胀，最后威胁到农业现代化。

　　20世纪90年代以后，土地城市化成为GDP和财政快速增长的重要推力，特大城市和大中城市的地域规模迅速扩大，而且出现城市越大聚集经济效益越明显的趋势。相比之下，小城镇发展则黯然失色。城乡发展差距进一步扩大。

　　小城镇的衰落最明显地体现在人口上。上世纪90年代初，我国小城镇人口占城镇总人口的比重一度达到27%，约8100万人；到2010年，小城镇人口占城镇总人口的比重已降到了20.7%。全国1.9万个建制镇建成区平均人口只有7000多人，还不如大城市一个社区的人口多。

　　2013年，八部委曾经联合出台文件，扶植小城镇建设，但是一直找不到抓手。“浙江特色小镇做起来之后，部委层面就开始考虑，是不是可以通过特色小镇集聚资源，来解决小城镇迅速衰落的问题。特色小镇因此就在全国范围内铺开了。”仇保兴告诉《中国新闻周刊》。

　　仇保兴将浙江的特色小镇定位为4.0版本，“即小镇+新经济体，集产业、旅游、生产、生活为一体，是特色小镇进入城市的新阶段。”按照他的说法，在此之前，小镇有三个版本。1.0版本，即“小镇+一村一品”，是为农村、农业、农民服务的，是农业产前、产中、产后服务的基地；2.0版本是“小镇+企业集群”，以浙江为主要发源地，浙江大多数小镇都有一个企业集群，而且这些企业集群所生产的产品都能进入全球产业链，这也导致了浙江经济后来居上；3.0版特色小镇是“小镇+服务业”的模式，尤其是旅游休闲、历史文化特色这一类产业与小镇的迭加得到大幅度发展。

　　“浙江的特色小镇主要以4.0版本为主。这是一种好的生产、生活模式，它就完全脱离了过去以GDP挂帅，以财政税收挂帅，以投资挂帅的原始做法，以形态、产业构成、运行模式等方面的创新，成为城市修补、生态修复、产业修缮的重要手段。”仇保兴说。

　　中国目前约有150多个城市面临产业衰退，上述“城市三修”是未来城市发展的重要方向，但城市往往面积广、人口多、市场和行政事务复杂，因而部门协调难度大，使得“三修”无法全面铺开。“浙江的特色小镇另辟蹊径，从农村、从产业洼地开始，强调特而强、聚而合、精而美、活而新。这其实是走了‘三修’理念的另外一条路径。”仇保兴说。

　　热潮背后

　　从中央政府出台政策的频率和密度上，可以窥见发展特色小镇被寄予的厚望。2016年7月，住建部、国家发改委、财政部三部门联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》。通知明确提出，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。

　　2016年8月，住建部下发《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，将159个特色小镇的指标下发给各省区。两个月后，住建部公布第一批中国特色小镇名单，进入这份名单的小镇共有127个。

　　几乎与此同时，国家发改委发布《关于加快特色小(城)镇建设的指导意见》，再次推动特色小镇的建设。

　　与浙江经验的“非镇非区”不同，住建部、国家发改委、财政部所开展的特色小镇培育工作中明确要求：特色小镇原则上为建制镇(县城关镇除外)，优先选择全国重点镇，规定了三部委特色小镇具有的行政区划属性。也就是说，其倡导的是建制镇模式的特色小镇。“与浙江的特色小镇不一样，住建部的特色小镇更多的是1.0到3.0版本。”仇保兴表示，从聚拢人口、缓解城市病、解决农村空巢问题的角度来讲，这个设定也是根据小城镇的发展规律而做出的。

　　然而，现在看来，特色小镇建设的热潮并没有达到原先设定的意图。在某些地方，特色小镇正作为一个概念，在地方政府和房地产开发商之间热炒。

　　国家发改委直管的中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁对《中国新闻周刊》分析说，房地产商趋向于去小城镇发展，一个主要原因是三四线城市的房地产难以去库存，且拿地成本较高，而一线城市的土地日渐稀缺，供应量减少，拿地较为困难。“房地产商看中了小城镇，是因为他们可以用相对便宜的价格拿到土地，以发展特色小镇的名义行房地产开发之实。”

　　李铁认为，在特色小镇的发展过程中，一旦引入房地产，由于成本的拉高，特色产业则难以实现发展，最后会演变为房地产“一业独大”。“房地产先行，一定会托高小城镇的各项成本，在房屋租金高涨的形势下，对其他各种特色产业只会形成挤出效应，而不会实现吸聚效果。”

　　另一方面，一些地方政府的热情则出于拿地、搞开发，发展GDP的需要。在一些省份的设计规划中，特色小镇的目标即是GDP要达到多少，就业和税收需要满足什么指标。“这些措施和指标跟办钢铁厂的指标是一样的，从这些评量指标上，无法衡量小镇是健康还是不健康。”仇保兴说。

　　仇保兴经常看到有些地方政府提出要建设“互联网小镇”“经济小镇”“人类小镇”。他觉得很好笑。“这些都是巨大无比的概念，怎么会成为小镇的特色呢？作为特色，应该是一个很窄的概念，比如说衬衣小镇、纽扣小镇。”

　　有一段时间，有几个地方来找到李铁，请他做当地“体育小镇”的顾问。他一般都会直接拒绝，并直接反问对方，“靠哪项体育能够建设起来一个小镇？” “这些地方不考虑自己条件是否具备，对体育和小镇之间的关系也不了解。”李铁说，“除了崇礼之外，还有哪个地方能让人们因为体育项目而选择在周围聚集居住？”

　　尽管如此，许多名不符实的特色小镇依然开始动工了。由此产生的一个直接后果可能是，许多不具备特色的地方带上特色小镇的帽子，顶着名头，空拿补贴。“比如说，某些房地产开发项目，虽然拿到特色小镇的牌子，但仍然是无人、无产业、无特色。这样一来，真正有特色的小镇反而排不上，拿不到名额。”仇保兴说。

　　一位业内专家告诉《中国新闻周刊》，“全国发文要建设1000个，平均算下来每个省份分到30多个，每个省要起码培育100个小镇，才有可能拿到这30个指标。这种下任务的指标分配，只会导致产能过剩。浙江的特色小镇是市场残酷竞争的结果，而不是靠政府挑选。”

　　这也是为什么浙江从一开始就在考核时将房地产相关指标排除在外的原因。“浙江的特色小镇每一个都有自己的特色和定位，是以产业为基础的。没有产业的，我们不要；房地产投资再多，我们也不要。”翁建荣说，“为了吸引高端人员居住，确实需要配备一些社区工程。但我们统计投资额的时候，房产投资一律不纳入。”

　　“政府管理特色小镇时，应该激励、引导而不是取代，而且要简政放权。政府应该护航，不能包办，并对特色小镇要有科学的评估，而不能乱刮风。”对于政府的角色设定可能产生的影响，仇保兴有深切的体会。

　　担任金华市委书记的时候，仇保兴主持开发了诸葛村。这是诸葛亮后人的聚集地，村子是按照八卦图的形式建设的，村里居民全姓诸葛，以中草药生意为生。金华市将村落打造成旅游胜地，门票从20元卖到100多元，依然人满为患。村民因此而致富。

　　到了住建部，他以此为灵感组织了中国历史文化名镇、名村评比活动，希望能够对历史名镇、名村进行挖掘，开发其旅游价值和产业价值。在这个过程中，一些政府出于快速获得效益的想法，将村镇的经营权承包给旅游公司。

　　例如，浙江湖州的南浔镇被承包给上海的一家公司，这家公司觉得慢慢修复古建筑太慢，就拆了20多座建筑，搞起了仿古建筑，小镇反而被这种做法毁掉了。“这种由政府操作的短平快的来钱模式，就像一个大承包，是短期行为。最后，搞得好的小镇非常少，除非经营者有特别的情怀。做得好的小镇基本上都是按照乡俗民约打造的。”仇保兴说。

　　仇保兴觉得，“小镇盲目申报，政府盲目审批。目前，中央没有提出明确的建设标准，每个省的标准又不一样。在国家标准不清楚，内涵也不清楚，评价体系模糊的情况下，特色小镇有可能走‘过’了。”仇保兴担心的是，席卷而来的热潮会让特色小镇泥沙俱下，结果把这一政策的名声给毁了。

　　他认为，特色小镇若想回归到正轨，首先需要重新明确概念，明确规划和标准。“现在应该将浙江的经验尽快总结，基于浙江的研究做标准的制定，包括从1.0版到4.0版分别要完成什么指标。根据这样的标准，国家要尽早地敲定扶持政策。此外，要建立考核标准，明确责任主体，建立问责机制。”他说，“小镇搞坏了是谁的责任，一定要明确。”

　　按照仇保兴的总结，“好的小镇是自下而上的，差的小镇是自上而下、政府投资的；好的小镇与周边是共生、共赢的，差的小镇是两张皮、相互竞争的；好的小镇主体是自适应的，有强大的自我萌发的动力，差的小镇是跟着政府号召，跟着大企业跑；好的小镇是协同涌现的，差的小镇是单枪匹马闯天下的。” 本刊记者／王珊

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