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湖南民告官案异地审理状况调查

2019年04月18日 05:59 来源:法制日报 参与互动 

  湖南民告官案异地审理状况调查

  桂阳县法院行政庭法官在嘉禾县巡回开庭。王球 摄    

  □ 《法治周末》记者  刘希平

  两块“岳阳市行政案件集中管辖法院”的牌子,近日分别悬挂在湖南省岳阳市屈原管理区人民法院和岳阳市君山区人民法院办公大楼门前,标志着一审行政诉讼案件集中管辖制度即将在岳阳全面实施。

  3年前,湖南省高级人民法院在郴州、永州、益阳等地开展了基层法院一审行政案件相对集中管辖改革试点。3年后,湖南一审行政诉讼案件集中管辖制度迎来重大突破。今年5月1日起,湖南将全面施行一审行政诉讼案件集中管辖。

  3年间,试点法院异地审理“民告官”案出现哪些变化?异地审理能否破解“民告官”难题?近日,记者对此展开调查。

  开展试点

  两家基层法院首“吃螃蟹”

  时间回溯到3年前。邓某状告桂东县林业局的行政诉讼案,成为湖南省试点一审行政案件相对集中管辖改革第一案。

  案情相对简单:邓某受沤江镇高桥村屋场坪组全体村民委托,从2012年3月起全程参与场坪组与同镇都辽村茶山组林地纠纷的处理。2015年6月24日,桂东县林业局以回复形式作出承诺,收回下发的林权证,重新确认争议山场四至界限并尽快出具调解意见书,但桂东县林业局未能兑现承诺。邓某向法院提起诉讼,请求判令桂东县林业局立即履行其法定职责。

  以前,邓某只能到桂东县法院立案。但一审行政案件集中管辖制度改革试点打破了这一惯例。

  2015年12月23日,经最高人民法院批准,郴州市中级人民法院在全省率先开展行政诉讼案件相对集中管辖试点,确定下辖的资兴市、桂阳县法院为试点法院。

  按照改革方案,邓某状告桂东县林业局的案子属于资兴市法院立案管辖。

  2016年4月19日上午,时任资兴市人民法院院长李雨林、审判员李琼、谢铭航3人组成的合议庭专程从资兴赶到桂东县法院开庭审理此案。

  与郴州同时进行一审行政案件集中管辖制度改革试点的,还有桂阳县法院。

  2016年3月24日,伴随着法槌敲击声响起,原告汝城县三江口镇明星钾长石矿诉被告汝城县国土资源局、郴州市国土资源局不履行地质矿产行政许可法定职责一案开庭。这是桂阳县法院跨行政区域集中管辖试点后开庭审理的第一案,被告郴州市国土资源局一党组成员、汝城县国土资源局一副局长作为行政单位负责人出庭应诉。

  顾虑消除

  纠缠质疑法官群众减少

  试点半年后,桂阳县法院行政庭庭长谢喻桂感受到改革带来的变化。

  桂阳县法院集中管辖区的5个县(市区)有254万人口,71个乡镇,面积7740平方公里。从桂阳县法院所在地至集中管辖区最远乡镇有140公里。郴州市北湖区为老城区,大多市直行政单位均在这一区域内。

  从管辖一个县的行政诉讼案件转而管辖5个县区的一审行政诉讼案件,首先的变化就是收案数倍增。“正式试点的第一天,桂阳县法院就接待了13名咨询群众。”谢喻桂说。

  几个月后,桂阳县法院行政诉讼案立案数开始发生变化。数据显示,2015年,桂阳县法院受理行政诉讼案件76件;2016年集中管辖改革试点几个月后,新收各类行政案件162件,国家赔偿案件两件。

  随着案件的增多,案件类型也丰富起来。“社会劳动保障、国土城建房管、公安行政处罚、交通道路运输管理、乡政府行政管理等案件很多。”谢喻桂说。

  桂阳县法院为行政审判庭配备4名员额法官、4名法官助理、4名书记员,解决案多人少矛盾。桂阳县提供了数十万元的专项资金支持,专款专用保障行政审判。

  为了方便当事人诉讼,半年时间里,谢喻桂和行政庭的法官们经常要赶赴原被告所在地巡回开庭。在已审理的107件案件中,巡回开庭的96件,巡回开庭率达90%。

  “以前,行政案件通常由行政机关所在地人民法院审理,由于被告是行政机关有时甚至是当地政府,一些群众会认为‘官官相护’,导致对行政争议不愿告、不敢告。”谢喻桂坦言,相对集中管辖消除了群众的这一顾虑,对缓解“民告官”难题起到积极作用。

  在谢喻桂看来,行政案件异地审理后,法官的办案底气更足了。

  2017年,宜章县某矿业公司职工欧某的丈夫上班途中遇车祸身亡,申请工伤认定过程中,郴州市直某主管单位作出不予认定工伤决定书,欧某将这一主管单位起诉到桂阳县法院,第三人为宜章县某矿业有限公司。

  桂阳县法院审理发现,某主管单位作出的不予认定决定书存在主要事实没查清楚问题,判决撤销某主管单位作出的不予认定工伤决定书,责令其在判决生效后重新作出工伤认定决定。

  “以前审判本地行政案件,即使法院依法公正,老百姓也犯嘀咕。异地审判更容易让群众感受到公平正义。”此案主审法官谢丰辉说。

  “因行政诉讼案件集中管辖,被诉行政单位担心案件败诉,普遍重视、举证积极、诉讼材料整理规范。”谢喻桂透露,改革推行后,行政相对人无理纠缠,三天两头跑法院找承办法官质疑的情况少了。

  统计数据显示,桂阳县法院试点一审行政案件相对集中管辖改革后审理的行政诉讼案件,行政机关败诉率从2015年的7.20%升至2018年的27.10%。

  数据说话

  行政首长出庭应诉大增

  告官不见官曾是困扰行政诉讼的一大难题。

  2016年7月,湖南省人大内务司法委员会曾派出调研组到全省各地调研行政诉讼中出现的问题。调研组发现,有些地方的行政机关负责人出庭应诉率低,告官不见官、出庭不出声现象比较普遍。

  调研组获取的一组数据显示,某市法院3年共通知行政机关负责人出庭应诉案件487件,行政机关负责人出庭25件,出庭率仅为5.1%,其中一把手出庭的仅有1件。行政负责人不出庭一般以有重要公务为借口,委托工作人员或律师出庭,或者只派代理律师单独出庭。有的即使出庭应诉,也由于不懂相关法律,不熟悉案情,存在出庭不出声、“到庭一游”现象。

  桂阳县试点行政案件集中管辖制度改革后,这种状况大为改观,行政负责人出庭率明显上升。

  在资兴市东江湖水资源保护系列案件中,宋某等8人对资兴市环境保护局、资兴市卫生和计划生育局、资兴市食品药品工商质量监督管理局作出的行政决定不服提起诉讼,桂阳县法院依法受理此案。

  开庭前,桂阳县法院行政庭依程序向被诉行政单位送达了行政机关负责人出庭应诉书等诉讼材料。开庭时,被诉行政单位负责人均出庭应诉。

  经审理,桂阳县法院依法判决撤销三被告基于上级检查而违反法定程序所作出的草率行政行为,要求三被告在法院判决后重新依职权和程序作出恰当行政行为。

  “行政机关负责人出庭应诉,既能让公众感受到行政机关对案件的重视,也能让我们倾听公众的诉求,促成双方更有效地沟通,有利于推进依法行政。”出庭应诉的资兴市环境保护局行政负责人说。

  据湖南高院统计,改革试点推行后,郴州辖区基层法院一审行政案件增长率超过60%,审限内结案率100%,一审服判息诉率从2016年的45.49%上升至80.77%,行政机关负责人出庭应诉率从改革前的12%上升至65%。

  影响扩大

  25家法院一审民告官案

  郴州试点后,湖南高院在永州、益阳两市也开展了试点。

  今年3月29日,经报最高人民法院批准,湖南高院宣布,自5月1日起,将在全省范围内推行一审行政案件集中管辖制度改革,一审“民告官”案将由25家法院集中管辖。此次行政诉讼集中管辖把长沙、衡阳、怀化3市辖区基层法院一审的行政案件交由长沙、衡阳和怀化3家铁路运输法院集中管辖,其他市州分别确定两家基层法院集中管辖,其他基层法院不再管辖本地区行政诉讼案件。

  “被诉行政机关主场优势不再,倒逼行政机关源头上加强执法程序意识、规范执法行为,自觉纠正执法不规范、不严谨现象。”湖南高院副院长杨翔介绍说,由少数法院集中管辖审理行政诉讼案件,减少了法律适用上的地域差别,便于统一行政诉讼案件裁判尺度,解决类案不同判问题。

  此次全面推行一审行政案件集中管辖制度,考虑到长沙地区一审行政案件较多,长沙铁路运输法院短期内难以适应,决定分河东、河西两大片区,采取5月1日和10月1日两批次开展集中管辖的方式。

  杨翔说,集中管辖后,集中管辖法院行政案件将大量增多,湖南高院和各中级法院已经通过多种方式充实集中管辖法院行政审判力量。集中管辖也给群众诉讼带来相关问题,比如,距离集中管辖法院太远,出行不便等,法院已经采取多项措施为当事人减轻诉累。

  “集中管辖实施后,允许当事人在所属市州两个集中管辖法院间选择管辖。所有基层法院为当事人提供跨区域立案诉讼服务,当事人可以在属地法院递交诉状,由属地法院移交到集中管辖法院立案受理。还可以通过网上立案、巡回审判、远程视频开庭等方式,最大程度减轻当事人诉累。”杨翔说,根据要求,至少50%案件采取巡回审判方式,由法官去基层审理。

  湖南省司法厅党组成员、副厅长郑友介绍说,湖南省委、省政府领导高度重视行政案件集中管辖改革,要求湖南省司法厅提出加强行政应诉和依法行政工作的对策和建议,加强工作指导。

  郑友指出,被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责,依法出庭应诉。不能出庭的,应当委托相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件的案件以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。

  “经法院依法传唤,行政机关负责人不得无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭。”郑友说。

  本版制图/李晓军  

【编辑:罗攀】

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