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潘岳:环保要告别"风暴" 中国需建起"生态文明"
2007年09月28日 09:56 来源:南方都市报

  2005年1月18日,一场“风暴”从北京官园桥路口刮起,在这里的一栋九层小楼里,环保总局宣布停建仅次于三峡工程的金沙江溪洛渡水电站等30个违规建设项目。

  从这次关停行动,到松花江事件后2006年初对大江大河流域的化工业布局排查,到今年初的以遏制二氧化硫排放为目的的区域限批,再到今年夏天太湖蓝藻之后的流域限批,每一次行动都将环保总局置身于舆论的风口浪尖。

  面对媒体称之为“环评风暴”的环保执法行动,处于风暴中心的国家环保总局副局长、新闻发言人潘岳却另有一番看法:“‘风暴’实现不了这个目标(科学发展观),所以我们要走制度建设的路。然而,制度建设要比风暴更加艰辛,因为涉及的利益更多更复杂,每前进一步,其艰辛都是表面上难以看到的,每一次协调,其代价都是无法尽言的。”而在潘岳一篇文章中,他将环保思潮的崛起上升到一种文明进行了阐述:如果说农业文明是“黄色文明”,工业文明是“黑色文明”,那生态文明就是“绿色文明”。

  在中共十七大以后的五年中,被提升到“生态文明”高度的环保领域将不仅仅是吹过地面的“风暴”,而是落到制度层面的推进,在落实科学发展观与国家的宏观调控上将发挥更重要的作用。

  风起

  环保总局正常行使“一票否决权”,反而激起了很大的反响和争议。至今,许多接近环保总局的人士仍用“猛”、“勇敢”、“有点出乎意料”等词语来形容环保总局一次次的“环评风暴”

  风暴策源地位于北京官园桥路口,国家环保总局淡绿色的九层楼里。它对面,中国国电约20层的大楼矗立着,“楼这么高,把我们的风水全挡住了。”环保总局的人士开玩笑说。

  2007年1月10日,这次,风水轮流转了,4个市和4个电力集团的建设项目全部被停批、限批,风暴之猛,史无前例。在总局宣布“区域限批”后,包括国电在内的几大电力公司股价应声而落。

  这已是五年中环保总局的第三次“出招”了。早在2005年1月18日,国家环保总局在京宣布停建30个违规建设项目,30个项目,个个来头不小。投资规模数亿乃至上百亿元,其中有26个是电力项目。包括国务院已经批准立项、静态总投资达到446亿元、装机容量仅次于三峡工程的金沙江溪洛渡水电站,包括为三峡工程配套的延伸性投资项目,牵涉到8个省、三大电力公司以及与国家环保总局同属部级的长江三峡工程开发公司。

  历次风暴中,环保总局所使用的“尚方宝剑”并不复杂―――2003年9月1日实施的《中国环境影响评价法》。这部法律明确规定,对没有通过环评审批的项目,环境保护行政主管部门可以“责令停止建设”,行使“一票否决权”和执法权。

  至今,许多接近环保总局的人士仍用“猛”、“勇敢”、“有点出乎意料”等词语来形容环保总局一次次的“环评风暴”,正常的履行职责在一段时期中反而激起了很大的反响和争议。

  在此之前,国家环保总局的“弱势”曾被视为理所当然。中国的环保事业可追溯于“文革”时期,在时任总理的周恩来的亲自关照下起步,1989年环保局独立之前,它隶属于“城乡建设与环境保护部”,这个部门被业内人士评价为“监督者受被监督者的领导”。

  “环保在重大决策和公共视野中缺席太久,水污染条例出台前,环保总局甚至连停产、限产的权限都没有,这导致环保部门在执法过程中无权可使,老百姓有个顺口溜‘环保部门就靠嚷嚷’。”环保总局政策处处长原庆丹告诉记者。

  但即使这样,在环保总局工作多年的原庆丹用一句话评述五年来的感受―――“虽然还只是嚷嚷,但最大的变化就是说话的声音大了。”

  环保的声音变大,风暴来得有些突然,似乎是在一夜之间,却不尽然。

  让观察家不解的是,距离2003年9月1日实施的《环评法》已经有一年多,在国务院各部委中,一向处于弱势的环保总局,为何会选择在新年年初的“两会”前夕发力,祭起执法大旗?为什么是在这个节点,而不是更早或更晚?

  风眼

  没有中央提出的科学发展观,没有人大审议通过的《环评法》,没有国务院把环评作为项目审批前置环节的强力决心,100个潘岳也刮不了风暴

  很多人将环保总局的执法行动归因于从2004年底开始分管环评工作的环保总局副局长潘岳的出现。

  在连续几次的环评风暴中,潘岳总是站在新闻舆论的风口浪尖。至今许多人仍对2005年1月18日环保总局的新闻发布会记忆犹新―――45岁的副局长潘岳坚定地说:“环境影响评价不是橡皮图章,对违反环评法的行为必须坚决制止。”

  曾历任过国家国有资产管理局副局长、国家质量技术监督局副局长、国务院经济体制改革办公室副主任的潘岳,2003年3月开始进入国家环保总局,担任副局长、新闻发言人,分管宣传和法规工作,2004年12月,潘岳接手环境评价工作。

  “风暴的操作方式可能有我个人风格的痕迹,但风暴的原动力,却非我个人所能为。没有中央提出的科学发展观,没有人大审议通过的《环评法》,没有国务院把环评作为项目审批前置环节的强力决心,100个潘岳也刮不了风暴。”潘岳坦率地说,“环保总局要做的,就是超越部门得失和个人进退,把这些历史条件用好。否则,就是辜负。”“环境保护与科学发展观,在政治、行政、经济、社会、文化等各个领域内都有天然的血缘。正因如此,环保总局成为落实中央科学发展观的先行试验者,是应有之义。”

  “环评风暴”赶在一个好的时机。2003年,新一届政府在SARS之后推行新的执政理念“科学发展观”,提出了包括统筹人与自然和谐发展在内的“五个统筹”。2004年在经历了包括煤电油等资源全面短缺之后又提出要发展“循环经济”,要求加快转变经济增长方式,以最小成本获得最大的经济效益和环境效益。正是在这种背景下,环保总局不失时机地推出了“绿色GDP”和“文明转型”等环保新理念,并引起了社会广泛关注。

  理论界人士认为,在更高层面,除了保护环境本身,环保的频频发力与国家的宏观调控是相吻合的,中央文件多次强调,要提高环境准入门槛来限制高耗能、高污染行业的不正常投资,促进产业结构调整。正因与“科学发展观”有天然的血脉联系,环保成为了国家宏观调控的重要环节,其执法的重点行业也集中于钢铁、冶金、电力等国家宏观调控的重点,如第一次的风暴中,被叫停的30个项目有26个是电力项目。

  “但如果把这1月18日的‘环评风暴’放在一个稍长的时间背景下考察的话,可以看到风暴的突起和公众对环保领域的关注度是同步出现的,客观上,公众压力也推动了‘环评风暴’的起步。”曾绘制中国水污染地图、北京公众与环境中心主任马军说。

  在第一次环评风暴前,2004年2月,怒江建坝方案在环保NGO(非政府组织)和环保总局的强烈反对中被暂时搁置。这个比三峡工程(总装机量1820万千瓦)规模还要大的工程,达到2132万千瓦,年发电量达1029.6亿千瓦时,是三峡的1.215倍,其计划静态总投资约896.46亿元,而三峡工程的静态总投资根据1993年5月的价格为900.9亿元,动态总投资控制在1800亿元以内。

  在环评风暴不久后的2005年3月,圆明园防渗工程事件则让环保领域受社会的关注大大升温。3月29日,兰州大学教授张正春对圆明园防渗工程提出质疑,认为该工程是对生态景观、历史文化价值和周边环境的破坏,媒体曝光、环保总局叫停,4月13日,圆明园防渗工程的环境影响公众听证会召开。圆明园防渗工程事件轰轰烈烈持续到8月份,最后圆明园管理处按要求进行了整改,听证会亦被认为是环评法实施以来首个真正意义的听证会,是环保领域程序最正式、规模最大的一次公众听证会。

  “如果说到这五年来我个人有什么自豪的事情,我觉得应该是圆明园听证会。”在论坛上,接受本报记者采访的潘岳说,这只是一个小项目,两三千万元的投资,争论的问题仅仅是该不该在湖底铺膜,但它唯一的意义,就是第一次全过程公开地展示给大家看,矛盾是可以这样解决的,和谐是可以这样建立的,民主与法治是可以这样进行的,其内涵也包括了公民社会如何建设的方式。

  风阻在2006年底第一次公布绿色GDP核算结果后,第二次的绿色GDP结果却一直迟迟不能出台。“有个别省市曾经向环保总局和国家统计局正式发函要求不要公布核算结果,施加压力”

  回顾这五年,伴随着“环评风暴”,绿色GDP核算是个绕不开的话题。

  2004年4月,国家环保总局首次提出了“绿色GDP”概念,希望将环境要素纳入国民经济核算体系,“我们从GDP中,只能看出经济产出总量或经济总收入的情况,却看不出这背后的环境污染和生态破坏。”

  由于没有将环境和生态因素纳入其中,现行的GDP核算法并不能全面反映国家的真实经济情况,核算出来的一些数据有时会很荒谬,因为环境污染和生态破坏也能增加GDP。例如,发生了洪灾,就要修堤坝,这就造成投资的增加和堤坝修建人员收入的增加,GDP数据也随之增加。再例如,环境污染使病人增多,这明摆着是痛苦和损失,但同时医疗产业大发展,GDP也跟着提高。

  2005年2月28日,绿色GDP核算试点工作在10省市启动,在2006年底第一次的核算向公众公布结果,但第二次的绿色GDP结果却一直迟迟不能出台。

  绿色GDP项目组组长、国家环保总局环境规划院副院长王金南坦承,“数字一出来,对比一下,就会发现很多GDP要缩水,这对于环境资源损耗严重的地区官员来说,很难接受,绿色GDP核算试点工作一度遭到某些地方的抵制,有个别省市曾经向环保总局和国家统计局正式发函要求不要公布核算结果,施加压力。”

  “绿色GDP”项目研究推行3年多后,共同组织这一项目的国家统计局也表示出对绿色GDP数据科学性的质疑。2007年7月12日,国家统计局长谢伏瞻表示,“鉴于国际上尚无真正意义上的绿色GDP核算标准,也没有任何一个国家采取这样的核算方式,所以还不能够公布这些数据或者真正进行价值量的核算。”

  绿色GDP核算,还会不会继续开展下去?何时才能公布?绿色中国论坛上当记者再次问到关于GDP的话题时,潘岳没有正面回答,在思忖了一会后他说,“我给你绕个弯子回答吧,所有行政为主的风暴都不起长久的作用,而绿色GDP与环境经济政策这类的制度建设才是根本解决环境问题的良方。但制度建设要比风暴更加艰辛,因为涉及的利益更多更复杂。”

  对于“阻力”,潘岳将之归纳为“干部政绩考核标准、多年唯GDP增长形成的特殊利益格局以及现行的条块分割的环保体制。”

  风止

   “风暴是一种运动式的教育,在中国的国情下,恐怕风暴和制度都是要两手建的。”

  环保风暴的“风力”再大,如果刮不到地面上,对违规者的处罚做不到稳、准、狠,那也只能是让人稍感凉意的一阵风。风过之后,一切如常。

  今年9月9日的绿色中国论坛上,潘岳提出了一整套全新的环境经济政策架构:环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、绿色贸易、绿色保险、绿色税收,并放言“一年内出台两到三项新政策;两年内完成主要政策试点;四年内初步形成中国环境经济政策体系,是可以预期的”。

  潘岳说:“环保总局四年来搞了四次环评执法,靠的全是行政手段。这些手段是现有法规制度框架内的最大创新,虽然在短时间内立竿见影,但长期效果却十分有限。”

  在这一年,人们也注意到一个关键性的新闻点:2006年,国务院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目标并没有实现。这是官方首次证实:2006年的环保业绩,依然不及格。这意味着,“十一五”期间单位GDP降低20%的目标必须在余下的4年内完成,每年要降低5.4%。

  事实上,2005年的首次环保风暴,环保总局公开点名批评30个违规开工项目。这一事件获得了广泛赞誉,其后质疑也不断,很多人认为风暴对这些项目的运作实质上并没有产生真正的影响。

  “我不认为风暴不起作用,只要地方发展经济的冲动高于对环境保护的动力,只要各地争相上马高污染、高能耗项目的积极性有增无减,风暴仍是必不可少的,风暴是一种运动式的教育,在中国的国情下,恐怕风暴和制度都是要两手建的。”环保总局政策处处长原庆丹说。

  与制度建设相比较,原庆丹认为,目前更为迫切的是“理顺环保体制的架构”,因为制度的执行者是人,具体到“环保新政”,它的直接执行者依然是最基层的环保工作者。“目前环境执法和监测系统不能垂直,地方环保局要为当地传统工业化保驾护航又要坚持原则,怎么办?而且,不能垂直监测,环保总局得到的不可能是准确数据,又怎么能做出科学的决策?”

  风归

    如果说农业文明是“黄色文明”,工业文明是“黑色文明”,那生态文明就是“绿色文明”

  根据2006年中国环境状况公报,2006年中国COD(化学需氧量)排放总量居世界第一,远远超过环境容量,全国七大水系监测断面中62%受到污染,流经城市的河段90%受到污染。今年,来自国家环保总局的数据曾统计,平均每两天发生一起突发性环境事故,群众环境投诉增加了三成,中央领导对环境问题的批示比上一年增加了52%。

  让更多人感同身受的是今年频频暴发的水污染事件,到处飘荡的蓝藻似在提醒“环境危机”不再是危言耸听的预言,增长与环境的矛盾正在短兵相接,应对这一风险,成了执政者最为严峻的挑战之一。

  今年5月底,江苏无锡太湖水域蓝藻暴发,无锡市区80%以上家庭的饮用水源遭到污染,城市供水陷于瘫痪,富裕的无锡人自嘲“开着宝马喝脏水”。无锡市委书记杨卫泽说,牺牲环境换取经济发展的结果是“自取灭亡”。江苏省委书记李源潮向媒体表态,只要能把太湖治理好,“哪怕GDP下降15%,这是我们向大自然还账”。

  在国内NGO对环保频频发力施压的同时,亦有不少人用著名的“库兹涅茨曲线”来论证污染的合理性:国际已有的经验是,在人均GDP5000-10000美元之间,经济发展和环境之间的关系开始出现拐点,进入同步发展的良性状态。

  支持环境库兹涅茨曲线的主要理由是收入水平决定一国或一个地区的居民对环境质量的评价。按照一部分经济学家的说法,环境库兹涅茨曲线之所以存在,是因为低收入阶段人们对环境质量的偏好程度较低,因此情愿用污染换取收入的增长,而当收入增加之后,人们开始注重环境质量,因此会选择多投入环境治理的费用,控制污染。

  中国也会是这样吗?何时拐点会真的出现?

  “如果学西方那种‘吃法’,中国还没‘吃饱’就要提前为生态环境付账。因为中国的人均资源少,环境容量少,走不成西方发达国家先污染后治理的传统工业化发展的路子,发达国家也早已制定好了有利于他们的国际规则,使中国的污染成本不能像他们当初那样转移出去,只能自己硬扛,我们只能在人均3000美元时提前解决环境问题。”在谈到环境经济政策时,潘岳表示了自己的担忧,并提到,中国已经不可能再走工业文明的老路,需要开创一个新的文明形态来延续人类的生存,这就是生态文明。

  在文章中,潘岳这样提到,如果说农业文明是“黄色文明”,工业文明是“黑色文明”,那生态文明就是“绿色文明”,生态文明,是人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。

  环保五年大事记

  2003年

  9月1日,《中华人民共和国环境影响评价法》开始实施,该法赋予环评在项目审批上“一票否决权”,即没有通过环评审批的项目“审批机关不予审批”。

  2004年

  2月,怒江建坝方案在环保NGO和环保总局的强烈反对中被暂时搁置。

  12月9日,环保总局发布了《严格电站环评项目坚决制止电站无序建设》,强调环境影响评价要有法必依。

  12月27日,环保总局向公众通报了68家不合格环评单位的处理情况,要求全面整顿环评行业秩序,坚决查处违法违规单位和行为。

  2005年

  第一次环评风暴。1月18日,环保总局宣布叫停金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30个违法水电开工项目。

  2月28日,《中华人民共和国可再生能源法》以高票获得通过,于2006年1月1日实施。

  2月28日,绿色GDP核算试点工作在10省市启动

  4月13日,圆明园防渗工程的环境影响公众听证会召开。这是《环评法》实施以来首个规模最大、程式最公开的公众听证会。

  11月13日,吉林石化公司双苯厂爆炸,松花江受重大污染,一度引发下游哈尔滨等城市的供水危机。时任国家环保总局局长的解振华引咎辞职,成为新《公务员法》实施以来中国首位引咎辞职的高层官员。

  12月,环保总局派出5个督查组,在全国范围开展环境安全大检查。根据排查情况,目前我国大体上有化工企业21000家,其中沿长江、黄河分布的就占50%以上。

  2006年

  第二次环评风暴。2月7日,国家环保总局对9省11家布设在江河水边的环境问题突出企业实施挂牌督办;对127个投资共约4500亿元的化工石化类项目进行环境风险排查;对10个投资共约290亿元的违法建设项目进行查处。

  9月7日,环保总局和国家统计局共同发布了耗时2年作出的中国第一份绿色GDP核算研究报告。

  2007年

  第三次环评风暴。1月10日,环保总局通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目,并首次使用“区域限批”办法,对唐山市、吕梁市、莱芜市、六盘水市等4个城市及国电集团等4家电力企业处以制裁。

  6月,无锡太湖发生“水危机”;紧接着安徽巢湖发生大规模蓝藻;6月底,云南滇池污染严重暴发蓝藻;7月,江苏沭阳县自来水受不明污染团影响,停水40多个小时。这一年是中国水污染密集暴发的一年。

  第四次环评风暴。7月3日,环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。(记者 刘黎霞) 

编辑:王小超】
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