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网站对售彩禁令阳奉阴违 彩票市场需立博彩法

2008年01月16日 09:25 来源:法制网—法制日报 发表评论

  “自通知下发之日起,一律停止利用互联网销售彩票。”不久前,财政部、民政部与国家体育总局联合发布的通知,口气强硬,志在必得。

  事实上,在财政部2002年发布的《彩票发行与销售管理暂行规定》中就明确规定,“禁止利用因特网发行销售彩票”。在刚刚过去的2007年里,针对“近年来利用互联网销售彩票”问题,财政部曾两次联合有关部门发布通知。

  监管部门几次三番的明令要求,收效如何?

  记者发现,尽管几乎所有的网站都打出了暂停的字样,但这个暂停却有很多“学问”:有的网站暂停了某几个玩法,有的则是暂停了某几个省的彩种,还有的则是暂时的暂停,隔几天后再恢复。

  有关专家告诉记者,这种情形的出现,与众多彩民对博彩全无了解有关,与博彩体制有关,而行业内法律的缺失,使得相关部门难出重拳。

  售彩网站真假难辨

  心理欠成熟病态彩民人数不少

  记者今天在百度上输入“中国福彩网”后,好几个与这个名称相同或相似的网站立即跳入眼帘,这些网站大多冠以“中国”字样,有的还声称是“中国官方彩票指定预测网”,听起来,来头都不小。

  实际情况又是什么呢?

  记者调查得知,在我国,全国性的官方网站只有两家,一家是关于福利彩票的中彩网(www.zhcw.com);另一家是关于体育彩票的中国体彩网(www.lottery.gov.cn)。

  网站名称真真假假,使一般彩民难辨真伪,更有不少网站的经营行走在灰色地带。一些自称“专业彩票预测”网站,大都有专家分析,向入会的会员“面授机宜”,称买什么号就可以中大奖。陕西省汉中市的张某就被一家网站的“预测资料”陆续骗走了38万元。

  张某在“中国福利彩票预测网”上看到,一位自称姓李的男子有3D福彩、排列3福彩及双色球彩票的预测资料出售,并保证购买者能获大奖。张某便与李某联系购买,并先后向其提供的银行账户汇入报名费、保密费、资料提取费、社会福利基金等38万余元。

  据不完全统计,中国现有近一亿彩民,其中相当多的彩民对一些所谓分析深信不疑。

  上海师范大学金融学院彩票研究中心的李刚博士告诉记者,有彩民知道他专门研究彩票后,就请他帮忙投注,无论怎么解释他们都认定,“中大奖有窍门”。

  “其实这是不可能的事。对于中奖号码用摇奖机摇出来的彩票,中大奖是小概率事件,预测都是没有一点点科学根据的。”李刚把2006年彩票中奖和雷电伤人事件做了个对比,他以被称为彩票航母的双色球为例,2006年,这种彩票在全国共开出390注500万元大奖,而当年被雷电击中毙命的有404人,李刚说,“死于雷电为小概率事件吧,有几个人能遇到?中大奖的概率比这还要小,但很多彩民就是不明白这一点。”

  “这说明我国彩民总体上心理欠成熟。”北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红告诉记者,“购买彩票一定是用闲钱、用小钱,绝不能用大钱抱着赌一把的心理去买。”

  就在今天,内蒙古满洲里市某水泥制造公司的一名出纳员,刚刚因为挪用260多万元公款买彩票而被法院判处有期徒刑9年。“还有去年发生的邯郸农行盗窃案,两名主犯任晓峰、马向景用盗来的钱买彩票。这种买彩票方式,完全违背了我国发行彩票的初衷,事实上这些人已经沦为病态彩民,是一种典型的病态赌博行为。”王薛红分析说,“即便是按照西方病态彩民2%至3%的比例,我国病态彩民的数字也绝不是一个小数,对于这部分人应该及时救治。”

  管理体制埋下隐患

  多头监管政市不分造成监管难

  据介绍,我国博彩业自1987年开启,至今走过了整整20个年头,但在销量不断上升之际,体制上却无多大改观。

  自2000年,彩票管理行业由中国人民银行移交至财政部以来,按照国务院2001年发布的《关于进一步规范彩票管理的通知》规定,由财政部的一个处负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策;会同民政部和国家体育总局研究制定彩票资金使用的政策,监督彩票资金的解缴、分配和使用。

  但是,从我国彩票监管立法的构架来看,并不是彩票发行审批权之外的监管权都给了财政部,彩票监管的具体制度、具体事务,仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。

  “这说明,我国真正意义上独立的彩票监管体系,至今没有完全建立起来,现行体制存在严重的监管不力。”浙江省社会科学院法学所研究人员唐明良说。唐明良曾作为浙江大学光华法学院教授朱新力的助手,在2006年共同完成了浙江大学人文社会科学重大研究项目———彩票业的政府管制及其立法研究。

  “我国彩票管制的立法构架是四元监管,即国务院、财政部、民政部和国家体育总局共同监管。多头监管等于无人监管,导致了监管的空洞化。”唐明良说。

  “发行单位(福利彩票发行中心与体育彩票管理中心)是正局级,监管单位是正处级(财政部综合司彩票管理处),一个处级单位监管两个正局级单位,效果可想而知。部门利益能否纠正和限制,关键在于监管权力的到位。”王薛红认为,最理想的监管模式是,在国务院下直接设立一个彩监会。

  有关专家告诉记者,我国彩票管理体制的另一大弊端是“政市不分”,这不仅直接导致了彩票发行费用的居高不下,也在某种程度上为违规埋下隐患。

  目前的立法框架所确立的彩票发行销售体制,被业内人士称为“双寡头直接竞争模式”。专家认为,将彩票市场的经营权集中到两个政府部门手中的直接结果是,导致了行政行为与市场行为的浑然一体。市场的经营者如果本身就是建立市场规则的主导力量,在缺乏独立第三方仲裁的情况下,违法行为的不断出现在某种程度上就成为一种必然。

  据介绍,彩票所得资金主要有三块,大约50%用于返奖,35%提取公益金,15%为发行费用。发行费用如何分配,基本上是民政和体育两大部门自行制定规则。对返奖和提取公益金这两部分资金的监管,国务院、中国人民银行、财政部则陆续出台了一些文件予以规范。

  这样做的结果就是,“一方面,我国的彩票发行费比例偏高;另一方面,分级设立的发行机构,将发行经费层层削减之后,基层发行机构却往往面临发行经费不足,不愿意承担彩票销售亏本风险的窘境,于是为了转嫁风险,违规发生的彩票承销、包销、转销的事件便屡见报端。”朱新力说。

  与此同时,彩票公益金的使用与分配也备受争议。“目前我国公益金集中到中央的比例越来越高,并且主要用于中央级支出,这不利于调动地方政府开拓彩票市场的积极性,并且也不利于地方社会公益事业的开展。”朱新力表示。

  理顺体制寻找出路

  解决行业诸多问题终需立博彩法

  去年年底,在上海举行的第四届“彩票产业与公益事业”高层论坛上,国务院法制办政法司副司长丁锋一句“我国首部彩票管理条例已经提上国务院议事日程,有望于明年出台”的话,让人们看到“博彩业有望真正走上有法可依之路”的希望。

  据了解,我国至今没有一部规范整个行业的彩票法。即便是彩票制度,也仅有2001年制定的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》以及财政部在此通知精神指导下制定的《彩票发行与销售管理暂行规定》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》3个文件。

  在销售量屡创新高的情况下,这些通知、暂行规定和办法组成了我国彩票管理的相关规范,行业内关于加快立法的呼声从未停止过。因此,一部即将出台的管理条例,才被各界寄予厚望。

  但是,“革除体制弊端依然是彩票业管制中的重点”,朱新力告诉记者,理顺体制与立法并非两个割裂的范畴。体制的理顺需要通过立法确认,立法要在解决体制问题中真正发挥作用的关键,在于它能够有效吸收有关彩票管理体制改革的正当诉求。

  据王薛红介绍,进入倒计时的首部彩票管理条例由国务院法制办牵头,财政部起草,民政部、体育总局等相关部委也参与其中。北京大学中国公益彩票研究所则作为中立的研究机构,正在为这部行政法规的立法收集意见并进行调研。

  有关人士认为,这一彩票立法模式仍然未能逃脱我国行政立法惯有的宿命。

  追溯历史可以发现,财政部在接受彩票监管工作后,即着手实施“彩票新政”。基本思路是,将部门性质的彩票转变为国家性质的彩票,将彩票的发行权统一收回,或者集中到财政部,或者成立专门的彩票发行机构;在彩票发行和销售上实现政府有效监管下的市场化运作。为此,财政部提出了彩票体制改革的具体方案,但未能通过。

  几经讨论,最终确定的改革方案是:现行彩票发行和管理体制暂时维持不变,调整彩票资金结构,下调发行经费比例,总的来说,就是维持现状。

  “财政部提出改革的思路实际上已经切中了彩票业发展的要害。但是为什么选择了一个最为保守的方案,个中原因引人深思。”朱新力说。

  唐明良认为,在技术层面,财政部起草条例自然没有难度,困难的正是背后的利益协调。“就目前的状况而言,恐怕需要在最高仲裁者的协调下,小心翼翼地进行各方力量的平衡,立法过程本身就是一个妥协和角力的过程。”他说。

  体制改革虽然艰难,但毕竟正在努力地向前推进。王薛红透露,新法中基本不会对现有的两大发行机构的格局作出调整,但会有适当的权限规定。

  “首部彩票管理条例的内容,将在最大限度上力争让各方满意。”王薛红表示,新法还在征集各方面意见,具体内容不方便透露,一些细节尚未最后敲定。但目前可以确定是,将具备两大亮点:即写入彩民救助制度,同时大力发展彩票行业自律协会。

  有专家表示,解决行业诸多问题的最终办法,还是制定一部专门的博彩法,而不单单是一部彩票法,因为前者的含义要比后者广泛得多。

  李刚说,博彩法至少应当涉及一些行业内的大问题,比如,应当规定何种单位在何种情况下可以发行彩票以筹集资金;规定个人一次性购买彩票量的上限,应当加大对“私彩”的打击力度;严禁一切所谓的“彩票预测”活动;在保障中奖者隐私权的前提下,满足公众的知情权;打破单一税率,对彩票中奖所得实行累进税率。

  同时,吸收现有制度及实践中的精华,比如,禁止向未成年人出售彩票,避免彩票对未成年人的成长产生负面影响;将彩票的开奖列为法定公证的内容,未经公证的彩票开奖结果一律视为无效;增设“非法筹办彩票罪”、“非法出售彩票罪”、“非法发行彩票罪”、“非法伪造和变造彩票罪”和“非法持有彩票罪”等新罪名。

  李刚认为,虽然博彩法尚未提上日程,但即将出台的彩票管理条例作为一部过渡性法规,应该对博彩法中的诸多内容有所体现,这无论是对于彩民的“强制性”教育,还是对于以后博彩法的出台,都有重要的意义。(记者 周芬棉 实习生 杜晓)

编辑:朱鹏英】
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