- 专项工作“步步为营”：突出民意的议题形成机制、议前执法检查、专题调研、议前审计、议中询问质询、发出审议意见书、督促整改落实、公布结果

　　- 建立“两次画圈”制度：对报告的满意度和审议意见整改落实情况的满意度，由组成人员按照满意、基本满意、不满意三个档次无记名票决

　　第八条

　　各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。

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　　第九条

　　常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：

　　(一)本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；

　　(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；

　　(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；

　　(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；

　　(五)人民来信来访集中反映的问题；

　　(六)社会普遍关注的其他问题。

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　　——摘自《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》

　　今年7月，在湖南省涟源市十五届人大常委会第四次会议上，市政府关于城区涟水河、新涟河污染治理管理情况的汇报，经无记名投票表决，该项工作报告为“不满意”。

　　近几年在涟源，人大常委会对专项工作报告、审议意见办理的汇报说“不”并不是第一次。

　　“其实关键并不在于是否说‘不’，而是让这种监督真正发挥实效。”按照监督法规定，听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，是各级人大重要的监督方式。实践中，从一团和气、一致通过，到利益博弈、否决报告，人们清晰地感觉到了听取和审议专项工作所彰显出来的制度力量。

　　程序上的“步步为营”

　　●建立议前、议中、议后监督“一条龙”的监督机制

　　人大常委会听取和审议专项工作报告，不是始于监督法的规定，但在监督法出台前，由于缺少相关法律规定作支撑，常常是“听一听”、“议一议”、“说一说”，会后没有意见交办，没有督促落实，更没有责任担当。这种看似热热闹闹、实则虎头蛇尾的监督被称之为“软监督”。

　　没有较真的监督似乎成为“一府两院”及有关职能部门规避人大监督的借口，有的对人大提出的建议意见搪塞推诿，敷衍了事。监督在一些人的眼里，成了一个“法律形式”。

　　如何提升人大常委会听取和审议专项工作报告的功效和约束力，涟源市人大常委会进行的一系列探索，在程序上“步步为营”，设计了一些环节。

　　突出民意的议题形成机制。涟源市人大逐步建立了议题征集、筛选、评价机制，坚持把人民群众最直接、最关心、最现实的问题，列入常委会议题，使审议 监督工作更符合实际，更贴近民生。环境保护、土地管理、食品卫生、新型农村医保、新农村建设、义务教育、社会保障等专项工作报告都体现了这一选择。

　　议前执法检查、专题调研。对常委会审议的议题，在听取汇报前组织常委会组成人员进行执法检查、专题调研，全面了解掌握情况，剖析问题，使发言更具针对性、操作性和科学性。

　　议前审计。对常委会听取的一些重要的经济部门的专项工作报告，如住房公积金管理、城建投资公司资金运行、国土专项资金、社保基金等，先委托审计部门审计，在听取审计报告后再次审议，增强了审议的深度与力度。

　　议中询问、质询。对报告不到位、汇报情况不清晰的专项报告，审议时提出询问，了解情况。对重要问题进行质询，提出建议意见。

　　发出审议意见书。将组成人员的审议意见进行综合整理归纳，提交“一府两院”及其职能部门办理，着力解决“一审了之”、“议而无果”的问题。常委会认为必要时，及时对专项工作报告作出决议决定，提升审议效力。

　　督促整改落实。凡常委会会议提交的审议意见，需要在常委会会议上再次听取整改落实情况的汇报，并对整改落实情况进行满意度表决，对报告不满意及办理审议意见不力者追究责任。

　　公布结果。将听取和审议的专项工作报告的整改落实情况通过涟源电视台、涟源报、涟源市政府门户网站等新闻媒体向社会公布，接受公众监督。

　　经过多年的探索与实践，涟源市人大以听取和审议专项工作报告为纽带，把监督资源进行有机整合，建立了议前、议中、议后监督“一条龙”的监督机制，形成监督的强大合力，使“软监督”走向“刚性”。

　　制度上由“软”到“硬”

　　●成立审议意见、交办意见督查领导小组

　　按照涟源市人大有关人士的说法，听取和审议专项工作报告之所以成为“糯米团团”，最根本的一条是制度的缺失，没有制度来支撑。

　　涟源市人大常委会主任胡南认为：“监督法的出台，在法律层面首次明确了审议意见的法律地位及处理流程，从宏观层面为拓展人大审议效力、增强监督实效提供了制度保障。但在具体操作层面上，必须进行积极有益的探索和实践。”

　　这些年来，涟源市人大常委会注重从微观层面对审议的探索和实践，并且把一些有益的做法、成功的经验，及时进行总结归纳并以制度的形式固定下来，使审议监督走上了规范化、制度化、法制化的轨道。

　　2005年4月27日，十四届人大常委会第十五次会议上通过了《关于听取和审议市人民政府、市人民法院、市人民检察院专题工作报告的暂行规定》，对听取和审议专项工作的原则、重点、程序、方法、建议处理、责任追究等作出明确具体的规定，使审议这一职权由“软”到“硬”、由“幕后”走向“台前”。这一规定正好与一年之后通过的监督法有关听取和审议专项工作报告内容相契合。

　　2006年4月26日，涟源市人大常委会又出台了《审议意见、交办意见督办反馈办法》，规定凡是常委会交办的审议意见、建议意见，都必须在规定的时间内办理完毕，否则将追究有关责任，进一步强化了事后监督的权威和力度。

　　为了使这项工作真正抓到实处，不走过场，今年4月，常委会又成立了审议意见、交办意见督查领导小组，从9月份开始，由一名常委会副主任带队，在规定办理的时间内检查督促“一府两院”办理落实情况，并及时向主任会议作报告。这一做法从制度层面保障了监督取得实效。

　　这些制度的设计和建立无疑透露出一个信息，用制度来保障审议已经成为涟源市人大常委会的共识。只有制度保障，审议监督才不会“因领导人的改变而改变，因领导人注意力的改变而改变”。

　　不满意者将被问责

　　●把对人的监督纳入审议监督的范畴

　　对审议的报告不满意怎么办？对审议意见不落实如何处置？涟源市人大常委会副主任邓定明认为：“要使人大监督真正产生威慑力，就必须把对人的监督纳入审议监督的范畴。”

　　事实上，常委会组成人员对审议的“一府两院”报告不满意，说明职能部门执行有关法律和党的政策方针不到位。如果对常委会提出的审议意见不重视，不去整改落实，也就意味着对人大、对人民群众不负责。

　　涟源市人大将票决引入审议。《监督法》对各级人大常委会听取“一府两院”专项工作报告是否进行表决、采取什么方式表决都没有作出具体规定，只是对审议意见的处理作出了规定。涟源市人大常委会认为，每两个月一次的常委会会议审议的主体是“一府两院”的某一工作，因此应该有一个评价。如果不表决，就不合乎常委会行权的要求。

　　涟源市人大常委会建立了“两次画圈”制度，即对报告的满意度和审议意见整改落实情况的满意度由组成人员按照满意、基本满意、不满意三个档次进行无记名投票表决。

　　满意票占全体组成人员80%(含80%)以上者，为满意；不满意票占全体组成人员50%(含50%)以上者为不满意票；居于两者之间为基本满意。

　　同时，将问责引入审议。在制度设计中，涟源人大把对事的监督与对人的监督结合起来，把对事与对人的问责结合起来。

　　“‘一府两院’专题工作报告或审议意见整改落实情况报告为不满意者，必须在下一次人大常委会会议上再次报告。如果两次报告为不满意者，属于人大及其常委会选举任命的部门主要负责人必须辞职，不辞职者由人大及其常委会依法免职、撤职或者罢免；不属于人大及其常委会选举任命的部门负责人，建议上级主管部门或市人民政府免去职务。”

　　票决制和问责制出台以后，先后有市人民政府关于代表建议意见办理情况汇报、财政预算调整情况汇报、关于在城区芙蓉广场和莲花广场建立农贸市场的交办意见、关于兑现“金牛扶贫”工程优惠政策的交办意见等8个专项工作报告被否决。(卢鸿福）