城市土地越来越稀缺 “土地财政”实难持续

　　“土地财政”实难持续

　　□ 冯海宁

　　过度依靠“土地财政”，会促使地方政府多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，容易伤害农民当前和长期利益。随着城市土地越来越稀缺，拆迁成本越来越高，依靠土地还债的模式难以持续

　　改革开放以来的第二次全国性地方政府性债务审计已经展开。审计署发布的审计公告表明，从1979年至今，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。2011年对全国的地方政府性债务审计发现，12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入作为偿债来源，债务资金量占37.96%。

　　这不免让人思考：靠卖地还债是一种无奈之举，还是一种执政习惯？30多年来主要靠卖地还债，我们从中得到了什么，又损失了什么？借着这次全面审计政府性债务之机，有关方面理应审视一下“卖地还债史”。

　　“卖地还债”现象持续至今，而且有越来越严重的倾向，固然与改善基础设施以及增加民生支出有关，但主要原因还是地方政府把土地当成了摇钱树，不仅增加财政收入从土地要钱，借债也打土地的主意——以土地为抵押物融资，或通过卖地来还钱。

　　“卖地还债”虽然为地方建设、改善民生作出了一定贡献，但这种做法却引发一系列问题。比如说，促使地方政府多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，牺牲了当下农民的利益和子孙后代的利益。再比如，房价调控压力和住房保障压力也与“卖地还债”有关，因为“卖地还债”拉高了地价和房价，导致楼市调控多次房价仍然虚高。

　　需要指出的是，虽然过去依靠卖地还债已经持续多年，但今后恐怕是兔子的尾巴——长不了。这是因为一方面是地方政府性债务规模太大。据估算，目前全国性的地方债仅一年利息支出就高达1.2万亿元，而2012年实际土地出让收益只有6000亿元。也就是说，一年卖地收入连支付地方债的年利息都不够。

　　另一方面，卖地收入难以保证持续增长。由于楼市频繁进行调控操作，每次调控都会对土地出让收入有一定冲击，卖地还债的可持续性存在一定风险。而且由于城市土地越来越稀缺，拆迁成本越来越高，土地出让净利润也会越来越少。另外，土地收益还要拿出3个10%用于教育、农田水利和保障房建设，留给地方政府还债的资金更少了。

　　鉴于此，不仅要严禁地方政府通过土地来借钱，避免债务越累越多，而且要对已经形成的债务进行摸底清理，并有计划偿还。只有这样，才能倒逼地方政府“量入为出”，把负债率控制在一个合理水平，使其不再把眼睛紧盯在土地上，长期“以地生财”。

　　据悉，美国、日本、韩国基本没有土地出让收益。在我国的香港，土地出让收益一般只占政府收入的12.9%，而我国内地城市的土地出让收入在地方财政总收入中占30%以上。所以当务之急不但要全面摸清地方政府性债务规模，包括摸清以土地为抵押物的地方债务，而且要改善财政收入结构，即“去土地财政”，增加房产持有环节税收在财政总收入中的比例。

　　土地是一种有限资源。对于人口规模大、城乡经济发展不均衡的我国来说，土地更是一种稀缺资源。这就意味着“土地财政”、“卖地还债”必然会受到资源的制约，如果对土地过分依赖，从长期看存在较大风险。而且在“经营土地”、“卖地还债”的过程中，地方政府无形之中会强化自身“商人”的角色，过度参与到市场竞争等微观事务中来，这显然不是现代政府应该追求的角色。因此，改变“卖地还债”的根本，还在于深入推进财税体制改革，加快政府职能转变等。