中山探索城市管理规范化 从刚性管理到柔性服务

绘图：杨佳

　　在公众看来总是冲突不断的城市管理之路，如何才能走向规范？近年来，中山城管对此论题的探索正层层深入：整合城管、公安乃至更多执法资源，提升执法效率；放手发动社会力量，从源头减少摊贩违规行为；由“堵”转“疏”，引导摊贩规范经营；与摊贩平等沟通，将管理变为服务，从对抗走向对话，柔性化解矛盾。

　　尽管中山城管的系列机制并非放诸四海而皆准，但贯穿其中的规范化管理思路，以及从管理升华为服务的理念，却仍能带来启示。

　　●南方日报记者 唐继宜

　　部门联动规范执法

　　整合资源

　　部门联动规范执法

　　9月18日上午8时，中山石岐区南下市场。人流、车流熙熙攘攘，却并不拥挤。

　　南下市场前的南江街，一座治安岗亭上的监控摄像头“盯”着周围的动静。在市场内外，这样的摄像头共有20多个。

　　而在麻洲街中部，另有一处岗亭与之呼应。这便是石岐城管今年5月成立的“城管治安工作站”。

　　协管员老林告诉记者，以往市场周边不仅小贩多，而且常有扒手出没，甚至有人聚赌。工作站成立后，不仅派驻城管执法人员、市场管理人员整治市容，还借助公安力量改善治安。

　　一旦监控视频中出现乱摆卖等现象，南江街的治安岗便会通知老林他们上前劝导。而如果有扒窃、赌博等情况，协管员则会第一时间报警。

　　实际上，城管与公安联动，在中山早已成为一种有效的执法资源整合机制。2008年，中山市公安局曾成立公安城管大队派驻该市城管执法局，协助城管执法。城管执法人员遇到暴力抗法时，公安需在8至10分钟内赶到现场。

　　以此为基础，中山市2009年进一步明确城管局与公安城管大队之间的联合勤务制度。其中规定，双方应实行联勤执法，公安城管大队要做到六个“提前介入”，即提前介入宣传教育、口头告诫、调解、调查取证、处置暴力抗法、控制群体对抗，从而规范流程，为城管执法提供保障。

　　2011年，中山推进“简政强镇”，各镇区成立“综合行政执法局”，将城管、环保、交通、安监等部门纳入其中，市级城管部门的相当一部分权限下放至镇区。

　　这样的资源整合，令中山城管的执法路径有了两种方向，与公安的联动依然保持常态。小榄城管分局局长何铨南说，除平常与公安密切沟通外，每有大型执法行动，该局必定联手公安。

　　中山火炬开发区行政执法分局相关负责人说，该局执法人员不仅有城市管理的相关职权，还可以对同一违法者从环保、安监等方面实施处罚，“资源整合后，执法角度多样，成效也更加明显。”

　　“人海战术”减少违规

　　借力社会

　　“人海战术”减少违规

　　若仅靠部门力量执法，无论联动机制如何规范，都恐难取得长效。在耗时、耗力的城管“持久战”中，社会才是更强大的力量。石岐区狮子街的变化，正是城管借力社会资源的成果。

　　狮子街一带历来是流动摊贩聚集的“黄金地带”，高峰时，摊贩可达近200档。

　　9月20日上午8时半，记者实地探访狮子街时却看到，沿街摆卖的摊贩仅有两三档。9时多，城管协管员老孙和两名同事在狮子街一带分段巡查，仅有的几档摊贩经他们劝导后，陆续离开。细心的人们留意到，老孙们如今有了自己的“基地”，这便是位于狮子街中部的一间小屋——狮子街城管工作站。

　　今年1月，石岐城管分局联合东南门市场、民族东市场所在的物业管理公司，创建这个工作站，定点驻扎治理周边流动摊贩。

　　目前，工作站除有2名城管执法人员外，还由市场管理方、市场物业公司派驻6名工作人员做协管员，大大充实了管理力量。

　　“我们以前是市场保安，看到小摊贩也管不了，因为不属于职责范围。”老孙说，如今，他和几名同事成了城管协管员，就能名正言顺去巡查流动摊贩了。而小贩之所以“怕”他们巡查，则因为有城管执法人员作后盾，“小贩如果拒不配合，我们可以打电话通知执法人员处理。”

　　实际上，早在2009年，动员社会力量创建城管工作站，就已成为中山探索城市管理规范化的重要举措。当年5月，三乡镇首批14个城管工作站就已分布各行政村和小区。如今，石岐区“城管+市场+物业”的城管工作站模式，又成为镇区中的典型。

　　“城市管理要靠‘人海战术’，必须借助社会力量。”石岐区城管分局局长苏响全表示，城管执法人员、市场管理方都希望流动摊贩得到有序治理，整合双方人力资源。

　　据悉，除狮子街城管工作站外，石岐区还计划在兴中广场等地推广城管工作站模式。

　　由堵转疏

　　由堵转疏

　　摊贩持证有序经营

　　与其天天和小贩玩“猫捉老鼠”，不如在“守规矩”的前提下，给个地方让他们谋生。很多城市都试图尝试这一路径，而其在中山则初步显现出成果。

　　9月19日下午5时，记者探访康怡路时看到，两侧路面标满了黄线，每隔几米，还会分出一个区间，标上序号。在其中一侧，约200档流动摊档沿路排开，档主身穿橘黄色“马甲”，在统一制作的帐篷下，摆卖各色商品，但没有一档摊贩越出档口前的警戒线。

　　康怡路多个路口目前已实行交通管制，具体管制时间为：节假日时，从下午4时半至晚上11时；非节假日，则从上午11时半至晚上11时。记者观察到，各路口均有专人疏导交通，除商户小货车外，其余私家车、货车均不能通过，道路秩序井然。

　　对流动摊贩朱定祥而言，“不用再被城管追着跑”，是最令他欣慰的事情。这位36岁的中年男人，在康怡路摆卖熟食已有两年，“过去可以自己找地方摆，但城管查得严，我的推车还被扣过。”

　　如今，老朱“转正”为康怡路的流动摊贩安置人员，每月缴纳350元的管理费，便可在固定档位持证上岗，不再被城管驱赶。他将一张《流动摊贩安置信息登记卡》挂在帐篷里，表明自己“按规经营”。

　　今年8月5日，火炬区正式划定康怡路为流动摊档安置点，通过摊位竞投，将区内流动摊贩引入该路段，定点、定时经营，从而减少他们随意占道摆卖的行为。

　　火炬区综合行政执法局相关负责人表示，康怡路所在的张家边片区，历来是流动摊贩密布的区域，传统的城管执法成效有限。从整治转为疏导，是该区探索的思路之一。

　　但与国内诸多城市一样，疏导的最大难点在于，安置点难寻。该负责人说，火炬区经仔细寻找并征询社会多方意见后，选定康怡路和中微软件园作为流动摊贩的安置试点。前者离闹市区不远，后者位于工业区，人流量都有保障，不易造成流动摊贩“回流”。同时，二者与住宅区都有一定距离，不会因噪音、交通等因素对周边居民造成干扰。

　　康怡路的安置点，可谓规范管理的典型。其日常秩序由专门的物管公司维护，适当收取费用后，为摊档提供统一的帐篷、服装等设备，并对卫生、交通等加以管理。

　　行为规范的摊档，甚至还有奖励。管理方根据摊档的实际表现打分，满分100分，若违规，则被扣除相应分数。每月，得分靠前的摊档，可在管理费用上享受优惠。

　　上述负责人表示，待试点成熟后，还会考虑在火炬区推行更多安置点。

　　柔性解困

　　柔性解困

　　由对抗走向对话

　　在五金专业镇小榄，“流动商贩”有一个更温和的称谓：流动商户。这并非承认占道经营者的合法性，但一字之差，却将原有的鄙夷、不屑化为平等、尊重。

　　“治理小贩，就要让他们与城管平等对话。”纵观国内城管与小贩冲突事件后，小榄城管分局局长何铨南说。围绕“疏导”之策，今年2月，小榄成立“流动商户之家”，为小贩与城管提供沟通平台。

　　“流动商户”的这个“家”，实际上是位于小榄城管分局的一间办公室。执法时遇到乱摆卖的摊贩，若其是初犯，城管人员并不会直接扣物品、开罚单，而是先带到“流动商户之家”，耐心劝导其不要再犯。

　　劝导绝不等于训斥，而更近于感化。摊贩被带到“流动商户之家”后，城管工作人员会拿出录制好的城管宣传片现场播放，直观描述城管的职能、乱摆卖的不良影响，还会以取自身边的暴力抗法案例，商户、市民的现身说法等，告知其违法违规经营的后果。

　　“小贩谋生不容易，城管执法也不容易，有什么想法，双方可以打开天窗说亮话。”何铨南说，摊贩有诉求、有困难，可以现场提出，与城管协商；而城管则反复向摊贩说明执法理念、执法措施。

　　与“流动商户之家”配套的是，小榄在镇内市场周边及社区设置了50多个临时安置点、摆卖疏导点，摊贩只能定点、定时摆卖。若违规，就会被城管带去“流动商户之家”劝导。

　　由于摊贩们常“抱团”摆卖，治理难度较大。小榄城管想出一条办法：从摊贩中选出“领头”者作为流动商户代表，赋予其一定职责，并不定期与城管对话。这可谓抓住了治理的要害：为首者带头遵守城管规定，其“权威”自然影响到其他摊贩。这种“四两拨千斤”的策略，令城管与摊贩的冲突明显减少。

　　来自雷州的流动摊贩阿飞，以往常带领周围摊贩起哄、抗法，去年还因阻碍城管执法被公安拘留。“流动商户之家”成立后，小榄城管分局负责人上门找到他，双方促膝长谈。反复沟通后，小榄城管分局决定，在镇内大型农贸市场为他寻找位置较好的摊位给予安置。

　　最终，阿飞消除了对城管的成见，他不仅不再带头抗法，而且成为流动商户代表之一，主动配合城管劝导老乡规范经营。

　　与其说小榄城管是在管理摊贩，不如说是在设法提供服务，将矛盾化解于无形。小榄城管主动联系全镇最大的人才市场——菊城人才市场、博天人才市场作为协助单位，与博天人才市场合作制作就业的宣传单张，为流动商户提供培训机会，引导他们再就业、自主创业。意图显而易见：当摊贩有了合意的谋生手段，便不会再去沿街摆卖。

　　总策划 莫高义 张东明 王垂林

　　策划统筹 姜玉龙 郑佳欣 黄少宏