美军调整作战司令部 压缩预算实为应对新形势

　　8月11日，美军《防务新闻》报道，美国国防部正酝酿对现行作战司令部体制进行重大调整，调整方案可能包括：将北方司令部和南方司令部合并为“美洲司令部”；撤销非洲司令部，其责任区由欧洲司令部和中央司令部接管；将阿富汗和巴基斯坦划入太平洋司令部责任区；改组作战司令部编制结构等。分析人士指出，作战司令部是美军作战指挥体系中的关键一环，一旦上述调整方案实现，将对美军作战指挥、战争方式乃至对外政策产生深远影响。

　　作战司令部——

　　美国战争机器的“中枢神经”

　　美军的作战指挥体系大致分为三个层次。位于顶层的是国家级作战指挥系统，由总统、国防部长和参谋长联席会议构成，主要负责指挥全球性大规模战争及核战争。总统和国防部长构成国家最高军事当局，拥有作战指挥权；参联会是总统和国防部长的军事参谋机构，没有作战指挥权。

　　处于中间的是战区级作战指挥系统，它们通过参联会受领国家最高军事当局下达的命令，对美军作战部队实施指挥。当前，美军共设有9大作战司令部，包括6个战区司令部和3个职能司令部。战区司令部负责在责任区内开展军事活动，如中央司令部负责美军在中东地区的一切军事行动。2003年的伊拉克战争，美军共投入4个陆军师、6支航母战斗群、18个空军联队等隶属于不同战区的约42.3万兵力，但战争中所有部队均接受中央司令部的统一指挥。职能司令部则负责履行某一职能或完成某一特定任务，在全球范围内开展行动。

　　位于底层的是战术级作战指挥系统，包括师、旅、营等各级军兵种部队指挥机构，负责对各军兵种部队实施战术控制。

　　按照美军正常的指挥流程，作战指令通常按照“总统→国防部长(经参联会主席)→战区司令部→下级联合部队司令部→各级作战部队”的程序下达。总统和国防部长负责决策“打不打”“何时打”等战略性问题，“如何打”则由战区司令部司令决定。伊拉克战争中，由布什和拉姆斯菲尔德组成的美国国家最高军事当局向中央司令部提供战争目的、预期军事状态等宏观指导，而作战计划、兵力调拨、战争实施等具体作战事宜均由弗兰克斯将军领导的中央司令部完成。

　　不难看出，作战司令部是连接美国国家最高军事当局战略指导和作战部队具体行动的桥梁，可谓美军行军打仗的“中枢神经”。从国家角度出发，作战司令部是美军实现全球存在、全球作战的重要保证，是美国全球称霸的重要工具。

　　调整作战司令部——

　　“不差钱”的美军不只是为省钱

　　众所周知，美军是全球最不缺钱的军队，其国防预算超过排名其后的10个国家的军费总和。按美国国防部官员的说法，“削减赤字”是此次作战司令部调整的主要原因，但此次调整的原因显然不是简单地为了“省钱”。

　　首先，应对新型安全威胁需要。美军战区司令部建立在明确的地理区域划分上，因此在拟制战争计划、开展军事接触时往往限于区域性视角。新世纪以来，美国面临安全威胁的性质发生了深刻变化。一些美军领导认为，当前许多安全挑战的驱动因素超越了国家界限，美军现行的指挥结构与安全挑战的多维性已不相适应。

　　其次，优化指挥机构。美军战区司令部通常下设4个军种司令部和1个特种作战司令部，平时负责向战区军种部队提供行政支援，战时可编为职能司令部。美国国防部审计署的报告指出，军种司令部和战区司令部岗位设置上存在较大重复。另一方面，近年来，美军战区司令部下辖作战部队规模不断减小，如欧洲司令部下辖作战部队将从8万人减至5万人左右，非洲司令部目前基本没有作战部队，客观上不需要那么多军种司令部提供行政支援。

　　更重要的是，历经10年战争，联合特遣部队这种小型灵活的编组形式日益受到美军认可。战争中编组的联合特遣部队，通常由战区司令部直接指挥。2011年利比亚战争中，美军非洲司令部组建了“奥德赛·黎明”联合特遣部队，向该联合特遣部队提供业务指导并行使作战指挥权。经过实战验证，美军认为可以通过削减战区军种司令部达到节省预算和提升指挥效率的双重目标。

　　事实上，“省钱”仅仅是促使美军决心调整作战司令部的外在诱因，此次调整，与其说是美军为了压缩预算的无奈之举，不如说是美军积极应对新战略形势的主动作为。

　　作战司令部转型——

　　美军建设与外交政策的双线回归

　　种种迹象表明，美军新一轮作战司令部调整已箭在弦上。虽然调整尚未展开，但人们已经发问：此次调整会产生何种影响？有分析认为，这次调整预示着美国在军队建设和外交政策上思路的转变。

　　其一，美军从以打赢反暴乱为主的低端战争，向以打赢高技术为主要特征的高端战争回归。海湾战争后，美军把打赢高技术局部战争作为主要建军目标。2001年发生的“9·11”恐怖袭击事件在一定程度上改变了美军的建军方向。过去10多年中，美军一直把打赢反恐战争和反暴乱行动作为军队建设的核心，对军事高科技的投入有所减少。随着反恐战争走向尾声，美国近两年国防预算逐步向高科技领域倾斜，打赢国家间的高端战争重新成为美军首要任务。作战司令部的调整，反映出美军建设向打赢高端战争回归的努力将进入实质阶段。

　　其二，美国外交政策将从“过度军事化”向“刚柔并济”回归。《美国法典》赋予战区司令部“慑止、预防和打击威胁”等责任，战区司令拥有同责任区内国家开展军事接触等广泛权力。如今，从中东到阿富汗、从非洲到拉美，美军战区司令在外交场合频繁露面，不可避免地为美国外交政策披上了军事外衣。早在2000年，《华盛顿邮报》知名记者达纳·布里斯特就曾撰文指责战区司令部对责任区内的国家拥有过大的政治影响力，并把战区司令比喻为“罗马帝国时期的封疆大吏”。有消息称，美国国防部甚至考虑取消“战区司令”这一头衔。这说明，上至美国军政领导层、下至美军科研机构乃至社会舆论都已认识到美国外交政策“过度军事化”的问题，因此有必要做出调整。

　　变革是军队发展的内生动力。始于二战时期的美军作战司令部体系，始终在随着美国国家安全战略、安全威胁以及霸权需求的变化而不断调整。美国国防部于1986年出台的《戈德华特－尼科尔斯法》，明确规定参联会每2年对现行作战司令部体制安排进行评估和更新，以制度化的形式推动变革，为美军持续稳定发展，提供了重要保障。