英国脱欧后欧盟加速建立统一军队 有三大障碍

　　2016年9月16日，首次没有英国首相参加的欧盟非正式峰会在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发如期召开。正如会前各方预计的那样，此次峰会聚焦“后英国时代”欧盟经济、安全等未来发展议题。与会的27国领导人，深入讨论了“组建永久性欧盟军事指挥部”等建立“欧洲军队”的防务一体化路线图，并计划在继续磋商的基础上，于今年12月制订具体实施方案。这充分表明欧盟一方面主动应对英国脱欧带来的挑战，另一方面积极协调各成员国立场，加紧推动“建军”驶入快车道，聚力打造新版“欧洲防务共同体”。

　　英国脱欧，欧盟加速“建军”

　　作为游离于欧洲大陆的岛国，英国与欧盟一直“若即若离”，对欧盟深化经济、安全等一体化进程向来持保守态度。尤其在欧盟军事一体化上，出于借力美国及北约以维持其在欧盟地位的战略考量，英国总是频频扮演“黑脸”角色。

　　直到1999年科索沃战争爆发，美国极力敦促欧盟在防务上承担更大责任。于是，在2000年前后商讨组建欧洲快速反应部队的过程中，英国十分罕见地表态同意。不过，由于英国的根本出发点在于建立一支依附于北约的辅助性军事力量，这与欧盟意图打造一支独立防务力量的初衷相去甚远，加之在指挥权问题上存在分歧，最终这支部队的建立远未达到欧盟预期。

　　2015年3月，面对持续不断的乌克兰危机以及愈演愈烈的恐怖主义威胁和难民潮问题，在德、法、意等西欧国家的支持下，欧盟委员会主席容克再度将欧盟“建军”提上议事日程。但时任英国首相卡梅伦很快明确表态，反对一切试图建立欧盟军队的提议。正因为英国坚决反对，欧盟此次“建军”计划不得不随之化为泡影。

　　2016年6月23日，英国公投脱欧之后，欧盟迅速有针对性地展开内部协调。欧盟委员会和法、德、意等国更是敏锐地将英国脱欧后的新“政治空间”视为推进欧盟军事一体化的机遇。7月13日，德国在近10年来的首部国防白皮书中，明确提出适时重启“欧洲防务共同体”构想，并发出“创建指挥欧盟军事行动的联合司令部”“深化欧盟成员之间永久性防务合作”等倡议，致力于在欧盟建立一支统一的“欧洲军队”。

　　在此基础上，9月初，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼拟制提出了“在部分成员国组建永久性军事机构代表欧盟采取军事行动，并负责欧盟战斗群和18国军队部署工作”“在布鲁塞尔成立欧盟军事策划和行动总部”等推动欧盟军事一体化的具体计划。意大利、捷克和匈牙利等国随即纷纷表态支持。

　　甚至于此次布拉迪斯拉发峰会前夕，德法两国国防部长联合提出了一份旨在奠定欧洲共同防务重启基础的文件，详细列举了筹建联合军事指挥部、组建全欧后勤和医疗指挥机构、成立欧洲军官学校等一系列“建军”计划建议，力求在会前争得更多成员国认同。

　　防务独立一直是欧盟的梦想

　　发展独立的军事力量、走防务一体化的道路，不仅是欧盟自身所带欧洲强盛“基因”使然，同时也是欧盟多年来始终坚持追求的目标。这最早可以追溯到20世纪50年代初，当时横跨欧洲的“铁幕”已经拉开，面对胶着的朝鲜战争，西欧国家普遍担心驻欧美军被抽调到朝鲜半岛参战，致使欧洲受制于苏联的强大军事威慑。为此，法国提出以筹建中的欧洲煤钢共同体为模本组建欧洲防务共同体。

　　西德、意大利、荷兰、比利时和卢森堡等国对此积极响应，6国于1952年5月27日签署《欧洲防务共同体条约》，明确缔约国将整合军事力量，在3年内建立规模为40个常备师、15个后备师的欧洲联防军。然而，由于朝鲜半岛停战后，国际形势逐渐缓和，1954年8月法国议会由此拒绝批准政府签署的条约，导致酝酿中的“欧洲防务共同体”未能萌芽。

　　进入冷战时代，西欧国家毫无悬念地在安全和防务上完全依靠美国为主的北约。其间，尽管崇尚独立自主的法国一再主张欧洲发展独立防务力量，但大多数西欧国家认为享受美国和北约带来的“安全红利”，比投入资源再造一支“欧洲军队”的效费比更高，独立防务也因此进入低谷“徘徊期”。

　　直到1989年法德混合旅组建完成，标志着冷战后欧洲在防务一体化上再次迈出新步伐。此后，1991年12月《欧洲联盟条约》的签订，确立“共同外交与安全政策”为欧盟三大支柱之一，更开启了欧盟军事力量发展的新篇章。1993年法德混合旅乘势扩展为总兵力约5万人的法、德、比利时、卢森堡和西班牙5国参加的“欧洲军团”。

　　然而，由于欧盟在防务上长期倚赖北约，无论是德法旅还是“欧洲军团”都在北约框架下，成员国军力发展以及防务一体化进展乏力。1999年巴尔干半岛的战争硝烟，使欧盟深感防务力量的差距和受制于人的无力。一番痛定思痛，欧盟抓住美国在其防务一体化上“松绑”的契机，决意建立独立于北约的“欧洲军队”。同年12月，欧盟赫尔辛基首脑会议决定，在欧盟理事会下设立“政治与安全委员会、军事委员会、军事参谋部”3个军事机构，并计划4年内建成有15国参加、人员规模约6万人的欧洲快速反应部队，其勃勃雄心可见一斑。但此后由于欧盟内外各种因素影响，计划中的部队最终并没有真正落实到位。

　　不过，法、德等欧盟国家并未因此停下脚步。根据2003年欧盟首份安全战略文件《更加美好世界中的欧洲安全》明确的方向，欧盟转而致力于打造18支“欧盟战斗群”，意图将每支1500人规模的战斗群建成欧盟快速反应力量的支柱。尽管相关成员国基本都按欧盟统一标准建立战斗群，但此后受到指挥决策流程复杂、北约启动快反部队建设、成员国之间分歧等诸多制约，“欧盟战斗群”不仅数量、规模等都出现不同程度的缩减，而且缺乏真正高强度的实战检验。

　　即使遇到不少困难和挫折，以法、德为代表的欧盟核心国家推动防务一体化的决心始终没有动摇。尤其是2011年爆发的利比亚战争，再次暴露出欧盟依托自身防务力量独立解决重大安全危机的问题与短板，加之欧洲难民潮问题集中显现，促使更多的欧盟成员国认同并参与到独立防务建设之中。

　　2013年7月，欧盟委员会发布《欧盟防务合作蓝图报告》，提出在欧盟层面统一军事装备标准、发展化学和核武器探测技术等建议。同年12月，欧盟布鲁塞尔峰会时隔5年再次把共同安全与防务政策列为重要议题，不仅批准了关于无人机、卫星通信等方面的一大批合作项目，而且要求成员国之间加强合作，提高军事行动能力。

　　2014年以来，随着乌克兰危机持续发酵，以及欧洲安全问题升温，进一步增强了欧盟成员国提高防务建设水平的意愿。尤其是在美国重返亚太、推进美欧防务再平衡的背景下，法、德等国希望借机强化欧盟共同安全与防务政策，协调推动欧盟“建军”进程，加速推进防务一体化建设。正如德国国防部长冯德莱恩所言，“统一的武装力量是合乎逻辑的选择，这有利于加强欧洲内部的军事合作。”

　　三大障碍致欧盟“建军”不轻松

　　英国脱欧之后，欧盟推动“建军”减少了一个内部掣肘，而且通过布拉迪斯拉发峰会深化了各成员国对防务一体化问题的认识。但受国际战略形势发展、美国和北约等外部因素牵制，以及欧盟自身复杂关系协调等深刻影响，欧盟“建军”的前路远非坦途一片。

　　首先，美国对欧盟“建军”充满矛盾心态。美国既希望欧盟增加军费投入，在北约框架下更多地承担欧洲防务和域外干预任务，尽可能分担美国的沉重负担，同时美国又担忧欧盟推动“建军”、实现防务独立后，将损害美国对欧洲事务的主导权以及北约的存在与发展，进而影响美国维持全球霸权。尤其是科索沃战争后，美国稍微放松约束欧盟防务一体化的“缰绳”，欧盟表现出的雄心就让其十分警惕。美国为此给欧盟画定了3条红线，即：不能把欧洲和美国分离开来、不能建立与北约相重复的架构、不得歧视北约中的非欧盟成员国。因此，尽管当前美国持续推进亚太再平衡战略，但绝不会放弃欧洲，更不会放任欧盟在“建军”“用兵”等防务独立上走得太远，因为“一个永远走向紧密联盟，但永远达不到目标的欧盟最符合美国的利益”。

　　其次，妥善处理与北约的关系难度不小。不管欧盟何时推动“建军”以及谋求防务独立，都始终绕不开处理与北约关系这道坎。在相当长的历史时期，欧盟在安全上高度倚赖北约。从《欧洲防务共同体条约》《里斯本条约》到“欧洲军团”“欧洲快速反应部队”，无不打着北约“烙印”。以至于欧盟每次推动“建军”，都会强调“建立欧洲军队的主要目的，不是与北约竞争，而是要维护欧洲安全利益”。即便如此，北约始终认为，欧盟在北约框架之外推动“建军”，必然会竞争资源、制造对立，并挑战北约作为欧洲主要防御机构的领导地位。因此，如何消除北约对欧盟“建军”以及推动防务一体化的本能顾虑，任何时候都是个棘手的难题，其矛盾调和的空间非常有限。

　　最后，欧盟内部对共同防务的分歧不易弥合。一直以来，欧盟成员国在防务一体化上都有各自的“小算盘”。法、德始终是欧盟“建军”的积极倡导者和推动者，希望通过深化欧盟防务一体化，提高欧盟在欧洲安全事务中的主导权，并在此过程中强化自己的欧盟领导地位，比利时、卢森堡等欧盟核心成员国则通常紧跟法德两国步伐。而大多数中东欧成员国悸于俄罗斯的强大威慑力，把安全保护伞寄于以美国为主的北约，对欧盟独立防务信心不足。虽然面对恐怖主义和难民潮压力，越来越多的欧盟成员国在建立“欧洲军队”强化边界管理上达成共识。但根据欧盟约定，共同防务是政府间合作，重大决策必须成员国一致同意。因此，协调27国立场极具难度，尤其是防务一体化涉及主权让渡、开支分担等复杂问题，更不容易纾解分歧。

　　总之，欧盟“建军”的“下篇文章”充满各种不确定性。但可以预见的是，欧盟与美国围绕欧洲安全事务主导权的战略博弈将长期存在，欧盟深化防务一体化的进程会继续向前发展。

　　（作者王棠 单位：75610部队）