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中美军事关系:从增进战略互信到防止“真打起来”

2018年07月06日 11:27 来源:中国新闻周刊 参与互动 

  中美需要就该地区的权力分配、力量对比、行为规则和区域秩序形成必要的共识,并在此基础上达成一个包容性的、共存的安全架构。唯如此,双方才有可能进行真正有效的危机管控

  文/胡波

  2018年6月26日至28日,美国国防部长詹姆斯·马蒂斯对华进行了工作访问。对此,在马蒂斯结束访华并离京当天,中国国防部新闻发言人吴谦表示,美国国防部长马蒂斯访华取得积极和建设性的成果。而马蒂斯本人也在离京前表示,与中方的会谈“非常、非常好”,旨在建立“透明的战略对话”。吴谦还透露,中国国防部长魏凤和将应邀在今年内访问美国。

6月28日,中央军委副主席许其亮在北京八一大楼会见来访的美国国防部长马蒂斯。<a target='_blank' href='http://www.chinanews.com/'>中新社</a>记者 宋吉河 摄
6月28日,中央军委副主席许其亮在北京八一大楼会见来访的美国国防部长马蒂斯。中新社记者 宋吉河 摄

  可以确定的是,这次访问的总体交流气氛是积极的,双方就一些敏感问题坦率交换了看法,但并未形成能够叫得响的成果。这种看上去有些反差的结果,也多少反映了当前中美军事关系日益紧张、从以增进战略互信为主演变为管控竞争为主的现实。

  战略环境持续下行

  曾几何时,中美军事关系也一度掀起了一个小高潮。

  2013年6月和2014年11月,习近平主席同奥巴马总统两次会晤,就两军发展不冲突、不对抗的新型军事关系达成了重要共识。2013年至2015年初的两年多时间里,中美两军在高层交往、机制性对话与磋商、中青年军官交流、联演联训等方面不断取得新进展。中国海军应邀参加美国海军主导的“环太平洋2014”军演、双方签署《建立重大军事行动相互通报机制》和《海空相遇安全行为准则》两个互信机制备忘录,则标志着两军互信和危机管控机制建设取得历史性突破。在当时美方对新型大国关系反应不积极的情况下,两军关系一度成为中美关系的亮点。

  然而,这种势头在2015年前后戛然而止。表面的原因是,双方因中国南海岛礁建设引发了新的摩擦;实质的原因则是,美国对其战略环境和对中国的认识发生了战略性改变。

  在这一年,美国连续出台了新版的《美国国家安全战略》《国家军事战略》《21世纪海上力量合作战略》和《亚太海上安全战略》等一系列战略文件和政策报告。当时美国战略界关于战略环境的改变已有定论,认为美国面临的海上战略环境已经发生巨变,失败国家和恐怖主义虽然仍能构成广泛的重大挑战,但大国地缘竞争已经上升为头号海上威胁。“今天的安全环境已经与我们过去25年习以为常的战略态势截然不同,这需要新的思维和行动方式。”上述报告中称,无论是基于反介入与区域拒止力量、远洋海军,还是“灰色地带”对抗,中国都被认为是最具潜力的战略对手。

  特朗普上台后,在亚太战略安全政策方面,基本上延续了奥巴马政府的战略认知和政策路线。美国的军事战略通常具有较大的稳定性,向来不太受政府更迭的影响。在对美国面临的战略环境和对中国战略竞争对手的定位上,特朗普政府更进了一步, 2017年12月的发布《美国国家安全战略》报告和2018年1月的《国家防务战略》报告中表示,美国已进入“大国竞争的新时代”,美国的战略重点在印太,最大战略竞争对手就是中国。在历史上,中国首次成为美国国家安全战略关注的最大重点。在任不到两年的时间内,特朗普放手国家安全团队和防务部门酝酿“印太”战略和海上战略转型。从目前披露的信息来看,中国无疑已成为美国国家安全战略、“印太”地区战略和海上战略的焦点国家或对手。

  不容忽视也不应存在侥幸心理的方面是,美军大幅提高了在南海行动的频率和等级,在军事战略、作战概念和装备建设等方面都在以中国为重点进行布局和探索。在2015年至2016年间,美国海军恢复中断了74年之久聚焦争夺海洋控制的高烈度冲突的“舰队问题”(Fleet Problem)演习,该演习在太平洋战争前曾针对日本,如今则被认为是针对中国。

  冷战结束后,中美军队互为对手早就不是秘密,也不稀奇,但相当长的时期内,都是战术或点对抗,唯一有可能引发双方大规模武装冲突的就是台湾问题。但近些年来,在美方的主导下,这种对手的设定和对抗的场景具有更多的战略意义,已从“点”演变到“线”甚至是“面”,已从台海扩展到南海、西太甚或印度洋地区。

  在这种战略背景和氛围之下,中美两军关系加速下行。

  三大障碍继续加剧

  进入21世纪以来,美国对台军售、美军抵近侦察和美国对华军事交流的歧视性法案被称之为中美军事关系发展的三大障碍。

  美国对台军售是早该解决的历史遗留问题。根据1982年发布的《八一七公报》,“美国政府进一步声明‘它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策,它向台湾出售的武器在性能与数量上将不超过中美建交后近几年来供应的水平。它准备逐步减少对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后的解决。’”但随着冷战的结束,美国即完全放弃了履约的打算,老布什、克林顿、小布什和奥巴马政府都曾大规模向台出售武器。

  特朗普上台后,有意改变一揽子交易,转而采取逐案审批的方式,推动对台军售的常态化。2017年6月,特朗普政府首批约14亿美元的对台军售得到批准。2018年3月16日,特朗普签署国会参众两院已通过的“台湾旅行法”,鼓励允许美方所有层级的官员访问台湾,允许台湾高级官员在“受尊敬的条件”下来到美国。《2018年国防授权法案》允许美台军舰相互停靠对方港口;《2019年国防授权法案》要求美军和行政当局采取措施提升台湾的防务能力。

  美国每年动用舰机针对中国大陆实施上千次的抵近军事侦察,侦察内容包括中国大陆沿海沿岸重要军事目标的活动、导弹发射及军事通讯等。部分行动接近甚至紧贴中国领海线进行,对中国的国家安全、装备安全和人员安全构成严重威胁。2001年南海撞机事件的起因,就是美国在海南岛附近海域进行近距离侦察。近年来,美国日益视中国为战略竞争对手,无论是频率,还是烈度,抵近侦察行动都在持续加强。

  美国《2000财年国防授权法》《迪莱修正案》,以及《1990-1991财年对外关系授权法》等法案在至少15项领域限制两军交流,限制对华高技术出口。这些歧视性法案是在两军关系低迷、国会反华势力抬头的情况下出台的,是中美提高战略互信,加强战略沟通的瓶颈。以往,美国军方与国会的态度有所不同,出于发展两军关系和互通有无的考虑,在执行层面保持一定的弹性,愿意在歧视性法律的边缘领域进行一些创新性的交流与合作。不过,从2015年开始,美国军方态度逐渐与国会走近,收紧了两军交流的操作空间,很多计划好的交流项目要么被取消,要么被打折扣执行。

  第四大障碍快速发酵

  2015年以来,“南海军事化”成为两军关系中的一大新问题,其风头大有盖过“三大障碍”的趋势。美国所谓的“南海军事化”,指的是中国在扩建岛礁上部署武器,或者中国将南海岛礁用于军事用途的行为。在中方不断强调美方才是“南海军事化”的始作俑者和操盘手的情况下,美国近来开始用“岛礁军事化”代替“南海军事化”。

  2015年初,中国南沙岛礁建设初具规模,引发了美国的高度关注和强烈反应。此后,美国在公开和官方高层交流渠道中频频炒作“南海军事化”问题,要求中国做出承诺,不在新扩建的岛礁上部署武器。在中方看来,美国的指责和要求毫无道理,中国在自己岛礁上建设防御性设施,这是国际法赋予的自保权和自卫权。中国花这么大代价扩建岛礁,让中国承诺不在岛上部署武器不符合逻辑。

  中方扩建岛礁并非完全出于军事目的,还有多重其他非军事目的,如改善民生、提供国际公共产品等。但是,鉴于南海复杂的地缘形势,岛礁也亟须提高自卫能力,中国不是最早在南沙部署武器的国家,国防政策是防御性的,中国部署武器的数目多寡和能力高低,取决于其面临威胁的大小。尽管如此,在实际操作中,中方保持着极大克制。中方南沙岛礁的基础设施早就建设完毕,但一直到2018年5月份前后,为应对美军在岛礁周围不断升级的挑衅行动,才开始在岛上部署反舰导弹和防空导弹等实质性装备。

  值得注意的是,在“岛礁军事化”问题上,美方日益上纲上线,甚至不惜进行议题捆绑,如将岛礁导弹部署与环太演习联系在一起,以此为借口,取消了原本计划内的中国海军参加“环太演习2018”的邀请。此外,美国还更进一步提出要求,只有中方撤出岛上部署的武器,才可能进行类似环太演习的交流与合作。

  中美围绕“南海军事化”较量的背后,是双方日益加剧的南海战略博弈。中国希望维护自己在南海的主权、主权权益,并获得合理的权力地位和战略空间;而美国希望继续维持在该地区的海上主导地位,对中国在南海迅猛发展的力量感到极不适应。“南海军事化”已成为一个综合性博弈的概念,一方面是双方力量差距的缩小和反缩小,以及双方现场的摩擦与对抗升级;另一方面是双方外交和国际舆论的较量,即便中方相对被动,但面临美方在“南海军事化”议题上愈演愈烈的炒作,也不得不进行反驳和反制。

  中方并不愿意与美方开辟新的对抗战线,但美国执意如此,中方也别无选择,可以预见,围绕“南海军事化”的斗争将成为中美军事关系中的一大新的具体障碍。

  防止“真打起来”

  在中美关系中,中国当然拥有很强的塑造能力,但美强中弱的战略格局短期内不可能得到改变,美国对中美关系的塑造能力和潜力先天强于中国。在这种情况下,中国可能改变不了中美战略竞争的基本路线,但有改变竞争节奏和烈度的较强能力,过高或过低估计自身的能力都可能导致战略上的重大失误。

  冷战后的很长一段时期内,中美军事关系的主要任务在于增进战略互信,减少不必要的误判,并推动中美关系的总体稳定。目前来看,情况和形势已经发生了巨变,意图的相互了解可能并不那么重要,重要的是基于能力的相互试探及相互克制。

  对于现阶段的中美军事关系来说,重要的是如何共同采取切实有效的措施,防止“真打起来”。

  在美国设定的中美战略竞争的框架内,双方亟待解决的是如何管控竞争,防止竞争无限制扩大和升级,进而引发双方的武装冲突。就危机管控机制的质量和有效性来看,中美间现存的一系列有关危机管控的安排远不能与冷战时期的美苏相比,与美俄军事关系相比也有一定差距,尽管中美关系仍然比当年的美苏关系和今天的美俄关系要好很多。

  在中美都在强化西太平洋军事力量并彼此为主要对手的背景下,双方的舰机和其他军事平台每天都在发生各类频繁的“相遇”和摩擦,频率和烈度还在快速攀升,加强有效的危机管控十分必要。以往我们往往侧重于沟通管道和机制的建设,其实更重要的是,双方需要就该地区的权力分配、力量对比、行为规则和区域秩序形成必要的共识,并在此基础上达成一个包容性的、共存的安全架构。唯如此,双方才有可能进行真正有效的危机管控。

  鉴此,中方迫切需要转变思路,不宜将追求中美军事关系的表面和谐及一团和气作为自己的追求目标,而应直面矛盾、直面分歧,以一个强者的心态与美方进行博弈。中国的文化较为含蓄,很多分歧不愿意摊开了谈,往往过于重视对总体氛围的维护,而忽视对具体分歧的表达和具体问题的解决。当然,以前长期作为弱者,中国在具体问题上也没有太多与美方讨价还价的本钱,这使得中国可能也缺乏相应的博弈经验和谈判能力。今后,中国要尽快转变角色,有意识地提高相关能力,不要老以弱者和受害者的心态与美方互动。

  另外,中方也需要充分考虑到中美战略博弈的复杂性和长期性,并做好相应斗争准备。中美间的军事竞争是一场“持久战”,可能会持续10年甚至数十年,不经过长期的、激烈的斗争,美国不可能对中国的主权、主权权益和海上地位给予相应的尊重。

  (作者系北京大学海洋战略研究中心执行主任)

  (《中国新闻周刊》2018年第25期)

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【编辑:陈海峰】
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