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　　中国彩票的信任危机，说到底是彩票的体制危机。要挽救中国彩票业，同样需要对体制动刀

　　5月13日，扬州市体彩中心早已做好准备，这一天在市人民体育场发行一次即开型彩票。

　　此时财政部禁令传到：从5月14日开始，全国暂停集中销售即开型彩票。

　　“前期投入和工作都白费了”，扬州市体彩中心一位工作人员感到心里“很不舒服”。

　　浙江省民政厅顾秘书也坦承，这个禁令使得浙江福彩损失巨大。同样的消息来自重庆、深圳和上海，当地彩票发行部门均告诉中国《新闻周刊》，杨永明案和彩世塔案被曝光，使得彩票销售受到很大影响。但他们均不愿意透露具体数据。

　　“这个案件报道后，估计不会再有彩民买彩票了”，彩世塔案的一位代理律师对本刊说。虽然情势未必如此严重，但一个趋势已然明了：信誉危机正在重创中国彩票业。

　　暂停令损失40亿

　　中国彩票业是否面临危机？

　　在回答这个问题之前，财政部综合司彩票管理处邱江涛处长认为，危机尚且难说，但可以肯定的是，这是财政部监管彩票发行以来面临的最大的一次挑战，“社会如此关注，产生这么大的压力，可以说是空前的。”

　　这种挑战的不同以往之处在于，虽然即开型彩票只占彩票总销售额的不足10%，但彩票丑闻的影响却不是局部的。

　　“叫停即开型彩票可不简单，它使我们损失了近40个亿的销售收入，这占到了彩票市场的十分之一，在这40亿中，福利彩票又占了90%。”

　　据了解，彩票销售额的35%将进入财政专用账户，再由财政部分配到民政福利事业、体育事业、青少年校外活动场所建设、支持2008年奥运会、红十字人道救助事业、残疾人事业、补助农村医疗、补充社保基金八个方面。

　　而民政部和体育总局两家，如果损失40亿的收入，意味着两家在公益金上各自少拿7亿左右。

　　另外，彩票销售额中还有15%是发行费，民政部下属的各级福彩中心和体育总局下属的各级体彩中心要用这笔费用养活近万员工，少了即开彩票，就少了这6个亿的经费。

　　经济落后地区受到的冲击尤其大，由于电脑彩票需要一定的投资，有些地方彩票机构不得不依靠即开型彩票完成销售任务。

　　中国彩票发行17年，国家体委主管体育彩票工作的一位领导曾经说过一句很真切的话，“不是我们各级体委需要彩票，而是我们已经离不开彩票了。”

　　何况，40亿即开型彩票并不是损失的全部，其他类型的彩票销售无可避免地也将被波及。但损失到底会多大，各方人士均不愿做预估。

　　清理整顿之后将何为？

　　“不过彩票市场的稳定是第一位的”，邱江涛说，财政部实施叫停措施时并没有丝毫的犹豫。

　　正如邱江涛所言，“叫停是为了清理和整顿”。“它给我们提出了管理上的要求，体制改革上的要求，立法上的要求。”

　　“清理和整顿”之后又会有什么动作，在“管理、体制和立法”方面将有何种变化，这是一个引人关注的问题。

　　在暂停集中销售即开型彩票之后，财政部正在考虑用一种新型的营销模式来取代它——网点式即开型彩票。

　　不过这种新方式的前景尚不明了。去年10月，经财政部批准试点、有“中国首家合法赌场”之称的在线即开型彩票——广州中福在线，仅开办了不到2个月时间，就由于经营难以为继，已被迫停业。

　　国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁并不看好这项“技术”改革。在这个敏感和低迷的时期推出新的营销方式，财政部此举可谓用心良苦，但是这能拯救彩票市场吗？丁宁宁断言，“技术改革不管用，只要这个制度还在，就一定会出事。”

　　“中国从1987年发行彩票以来，已经走过了17年，但仍在低水平发展。”北京大学中国公益彩票事业研究所所长沈明明在接受采访时说，体制不顺是制约彩票业发展的关键，也是丑闻频出的深层原因。

　　目前我国彩票的发行，是由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局下属的彩票中心发行。

　　“福彩和体彩中心都是事业单位，这等于是政府进入市场从事经营。”沈明明认为，政府经营彩票，天然就有缺陷。

　　事业体制单位，不能也不愿承担风险，“你不可能让一个拿工资的人承担一个投资者的风险，大奖组的销售是有风险的，如果赔钱了，难道用国家财政的钱去赔吗？基层发行中心为了转嫁风险，自然会去找代理商。”

　　耐人寻味的是，福彩和体彩对待代理商，态度竟然是截然不同的。2001年民政部印发通知，要求“要在福利彩票的销售环节引入市场机制。即开型彩票在规范操作、确保安全的前提下，允许有关公司参与协助销售。”由此，公司参与福彩发行变得公开和普遍了。

　　体育彩票系统即开型彩票则基本上自己组织实施，广东省体彩管理中心还曾经下文，“不允许销售机构以外的公司及个人以销售、承包形式组织即开型彩票销售。”

　　2001年底财政部再度发文规定“不得采用承包、转包和买断等形式对外委托彩票发行和销售业务”。这一规定据称是吸取了彩世塔案教训，但此后，西安“宝马案”仍然事发。在中国彩票业中，代理商一直为自己的身份挣扎着。但彩票业专家指出，代理商的身份越是灰色的，暗箱操作可能越厉害，也越难监管。彩世塔和杨永明即是明证。

　　“如果能够正视发行是一种市场行为，结果会好得多。”沈明明说，政府完全可以通过招标，设定一个较高的“门槛”，选择能遵守规则的发行者，给合格企业发放牌照特许经营。“如果发行者是企业，监管上也就顺多了。”而在现有体制下，即使出现问题，各级体彩、福彩中心也是不可能出局的。

　　体制上的另一个症结是分级管理。2002年以前，我国的发行费达到20%，而世界各国的彩票发行费用是在15%到6%之间。2002年以后，发行费降到了15%，仍然在世界上数一数二。有这么高的发行费，基层彩票中心却仍然叫苦不迭。邱江涛证实，在彩票业内部，确实有增加发行费的呼声。

　　15%的发行费怎么花了？在分级管理的体制下，它被层层削减了。根据国务院规定，全国级体彩中心提取3%，省中心留存12%。此外，地、市甚至是区县的体彩中心都要在发行费中分一杯羹。

　　这样我们就不难理解，为什么到了杨永明和张世鹏手里，发行费用已不到10%。而过低的发行费用导致其无利可图，被认为承销商作弊的重要原因之一。

　　中国彩票的信任危机，说到底是彩票的体制危机。要挽救中国彩票业，同样需要对体制动刀。

　　危机催变彩票体制？

　　改革之路怎么走，国外的经验或许可以参照。

　　国外的管理体制分为三种模式：一是政府直营模式。政府设立专门的国营彩票公司负责发行。二是发照经营模式。政府根据本国需要，颁发特许经营牌照，获得彩票发行牌照的既可以是国营企业，也可以是私营企业。三是企业承包模式。政府授权企业承包发行，政府颁发许可证，交由私人公司发行。

　　它们的共同点是，采用市场机制，实行企业化经营，由公司管理，政府监管。

　　丁宁宁认为，按照国际通行的办法，结合我国的实际情况，可以在财政部的统一领导下，将民政和体育两个彩票发行单位改编为以销售经营为主的两个集团公司，与原行政管理部门脱钩，使销售公司真正进入市场，摆脱现行体制中一些不合理现象。

　　据称，早在1999年，财政部接管彩票的时候，国务院就曾商讨彩票管理体制改革方案的三个版本。第一种是国家统一收回彩票发行权，由财政部统一发行，彩票所得公益金由国家统一协调分配。二是在民政部与国家体育总局之上，成立一个彩票中心，由彩票中心统一协调、发放。三是维持现状，但两大发行单位拿出一定比例，贡献给其它领域。

　　作为一项牵涉到巨大而且复杂的利益关系的改革，第一种和第二种版本的磨合难度可想而知。最终被选中的，是现行的第三个版本。回头看看，这是最保险的一种，也是最没有远见的政策，有专家说。

　　在90年代末，还有一家极有实力的国企曾经给国务院打过报告，希望得到在全国经营电脑彩票的授权，但最终未获批准。

　　而在体制问题的背后，更深层次是观念问题。“可以说，我们国家对待彩票的观念，最终影响着决策。”丁宁宁说。

　　经过“宝马案”之后，彩票行业是否面临变革？邱江涛认为，现在就拿出一个各方都认可的方案还不现实。

　　他说，“各方都从自己的角度进行判断，由此得出不同的看法。这些方案还要进行一些碰撞。至于一个理想的境界到底是什么样的，现在还说不好。”

　　在实质性体制变革之前，《彩票管理条例》被公众寄予厚望，人们希望通过这部法规规范彩票业。但由于“宝马案”的缘故，条例出台的速度显然在加速。

　　司法部司法研究所王公义研究员告诉记者，条例草案已经在国务院讨论了，有望在今年内出台。至于《彩票法》，现在还没有列入立法规划，因此还遥遥无期。

　　不过“立法不是万能的”，曾经看过这个《条例》草案的丁宁宁表示，这个条例给他的印象不过是“刹车”和“戴紧箍咒”，对现存的格局，没有什么结构上的调整。

　　中国彩票要走出危机，看来并不能在两桩丑闻后一朝解决。

　　稿件来源：中国《新闻周刊》作者文晔 刘英丽 秦新安