评论：生态文明建设 法律当有何为？

　　初冬的北京寒风阵阵，可新鲜出炉的党的十八大报告却让不少环保人感受到了温暖。

　　“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”

　　“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。”

　　这样的表述让江苏省环保厅法规处副处长贺震眼前一亮：“生态文明建设独立成篇、集中论述，并被纳入社会主义现代化建设‘五位一体’的总体布局，意义重大。”

　　具体到法律层面，我们应当从哪些方面入手，将生态文明建设落到实处？

　　-我们需要怎样的环保制度？

　　“政府主导，市场介入，公众参与，统筹兼顾”

　　2003年，《环境影响评价法》正式施行。环评制度实现了从部门规章到国务院条例，再到国家法律的飞跃。

　　2007年，环境经济政策制定和实施工作全面启动，绿色信贷、绿色保险、生态补偿、排污权交易等政策先后出台。

　　2011年，《刑法修正案(八)》通过，“重大环境污染事故罪”被修改为“污染环境罪”，环境污染犯罪的入罪门槛降低。

　　2012年，修改后的《民事诉讼法》增加“公益诉讼”相关规定。制度破冰，环境公益诉讼师出有名。

　　近年来，我国环境法律制度建设的成效有目共睹。中国社会科学院法学研究所教授常纪文表示，环评、“三同时”等不少措施被实践证明是卓有成效的，这些“法宝”应当在今后的环保工作中继续发挥作用。

　　谈到未来的发展方向，常纪文认为，今后我国应建立“政府主导，市场介入，公众参与，统筹兼顾”的环保制度。

　　“市场机制应在环境保护中发挥更大作用。除了审批、许可等必要的环节，该退的地方，政府应当退出来，让市场发挥作用、参与者有利可图。”

　　“目前，公众参与的程度也略显不足，建议制定《环境保护公众参与办法》。”常纪文表示，与其等公众走上街头，不如建立更加科学、有序的公众参与制度。

　　-公益诉讼 　　　

　　谁来推开第二扇门？

　　今年8月31日，全国人大常委会关于修改《民事诉讼法》的决定表决通过。

　　修改后的《民事诉讼法》首次写入了“公益诉讼”的相关规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　这条高度概括的原则性规定得到了学界、实务界的广泛赞同。

　　最高人民法院应用法学研究所所长、最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室主任孙佑海认为：“这是我国法制史上一个十分重要的突破，由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。”

　　“这相当于打开了第一扇门。”常纪文指出，通过《民事诉讼法》这样一部基本法确立公益诉讼制度，这是一个好的开始。接下来，通过修改《环境保护法》确认公益诉讼制度，将打开第二扇门。

　　在不久前环境保护部组织召开的一次座谈会上，中国政法大学教授曹明德也表示，公益诉讼制度在《环境保护法》中必须有所体现。他指出，我国的机关、组织众多，其中哪些具有起诉权，必须通过法律界定，否则操作难度比较大。

　　来自法律实务界的声音也印证了这一点。昆明市中级人民法院副院长袁学红表示，我国《民事诉讼法》的修改虽然规定了环境公益诉讼制度，但并未规定具体的操作程序。

　　“环境民事公益诉讼和私益诉讼的区别还是比较大的。”袁学红告诉记者，“如诉讼主体怎么确定、举证责任谁来承担、诉讼利益的归属等，这些问题都必须单独加以解决。这就需要构建一套独立的、具体的诉讼程序，为法院审理这类案件提供具体的法律支撑。”

　　长期以来，由于缺乏法律制度的支撑，环境公益诉讼案件在实践中频频陷入“立不起、诉不出、判不下”的困境。

　　为破解这一困局，早在《民事诉讼法》确立公益诉讼制度前，一些法院就尝试受理了环境公益诉讼案件。

　　2010年，昆明市中级人民法院受理了云南省首例环境民事公益诉讼案件。法院最终判决，两被告向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币417.21万元。判决不但惩戒了侵权人，更震慑了潜在违法行为。

　　虽然不乏成功的个案，但是由于缺少统一的诉讼程序，各地法院的司法实践不尽相同，不少环境公益诉讼案件仍被关在“第二扇门”之外。

　　-环保法庭 　　　

　　能否把问题解决到底？

　　“长期以来，法院的环境司法权由民庭、刑庭、行政庭分别行使。这既不利于我们统一司法尺度，也不利于环境民事公益诉讼的开展。”袁学红表示。

　　面对这种状况，贵阳、无锡、昆明等地法院纷纷大胆尝试，设立环保审判庭。涉及环境的案件，无论是民事、刑事或行政案件，均由环保庭集中审理。

　　据武汉大学法学院博导、中国法学会环境资源研究会会长蔡守秋介绍，2010年6月30日，我国已有7个中级人民法院设立了环保审判庭，在基层法院中已设立13个环保法庭、18个环保合议庭、6个环保巡回法庭。截至2010年8月，福建省已经成立近10个生态资源环保法庭，如漳州市中级人民法院生态资源环保法庭。

　　“这种民事、刑事、行政案件审理‘三合一’的模式，走出了一条环境司法专门化的新路子。”袁学红对此表示肯定。

　　然而，建立环保法庭还只是第一步，要圆满处理环境案件，还必须考虑“判决之后”的问题。

　　“诉讼不是目的。通过环境公益诉讼，让侵权人承担治理、修复环境的赔偿费，最终实现环境的修复、治理，这才是根本目的。”袁学红表示，要实现这一目的，就应当进一步建立生态修复机制，解决后续问题。

　　比如，侵权人污染了地下水，法院判决赔偿。那么这笔钱赔给谁、谁来用、怎么用，这就是生态修复机制要解决的问题。

　　2010年，昆明市出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》。《办法》对救济资金的来源、资金管理、救济对象、资金申请、资金的用途等作了规定。

　　“侵权人造成污染后，有关部门提起诉讼，法院判决赔偿，之后赔偿款进入专项资金，再由申请人依程序申请使用，最终资金被用于环境修复……环环相扣，就形成了一个完整的救济过程。”

　　袁学红表示，通过这种形式，生态修复机制与环境民事公益诉讼制度实现了衔接。同时，也让赔偿费用最终用于修复、治理环境，真正达到了公益诉讼目的。

　　最终，完善的救济制度将有助于遏制“违法成本低，守法成本高，非法获利大，损失社会担”的怪现象。

　　-部门联动 　　　

　　岂能联而不动？

　　2008年，昆明市中级人民法院、昆明市人民检察院、昆明市公安局及昆明市环保局联合下发了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，建立昆明市环境保护执法联动机制。这只是我国环境执法联动机制建设的一个缩影。

　　实践证明，在环境保护领域通过发挥司法的能动性，建立司法与行政联动执法的环保机制，充分调动、协调、整合各方力量，动用各种执法手段保护生态环境，对我国的生态文明建设具有重要意义。

　　“但是，联动执法机制在国家层面还没有顶层制度设计。”袁学红认为，目前这种机制的约束力仅来自于地方司法机关与行政机关的联发文件，力度有待加强。

　　“一方面，行政执法机关权力分散、职责分明。另一方面，涉及环境的执法主体繁多，与司法机关又互不隶属。因此，实践中常出现联而不动、协而不调等问题。”

　　他建议，从顶层制度设计方面来构建环境执法联动机制，并进一步明确各方职责，加强联动监督，确保联动执法机制有效运转。

　　“我国的环境管理必须形成‘一盘棋’，不能各干各的。”常纪文指出，统一监管的机制一旦理顺，环保工作的整体效益将大大提高。　　◆记者 李源