评论：财税法是整治环境污染重要着力点

    财税法在环境保护中主要包括三个问题:一个是财政投入怎么治理的问题；第二是资源如何有偿使用的问题；还有一个是把有关收费改成税的问题

    我国需要加快财税立法,使财税法在生态文明建设等各项改革中发挥应有的作用

    □本报记者廉颖婷

    财政部财科所副所长苏明近日在公开场合表示,环境税方案已上报至国务院,正在按程序审核中。

    12月初,百余城市遭受严重雾霾侵袭。雾霾已然成为环境污染的高频词,使得公众在诸多环境污染问题中,对空气污染的不满最为突出。

    有专业人士指出,环境污染问题在本质上是一个经济问题,它的根源是经济性的,因为污染伴随着效益；但同时又是法律问题,因为与相关主体的权利、义务、责任的配置密不可分。因此,必须借助经济手段、法律手段等才能有效地予以解决。

    “造成污染的原因是多方面的,治理也是多方面的综合治理,财税法是其中的一个重要着力点。”北京大学法学院教授、财税法研究中心主任刘剑文近日在接受《法制日报》记者采访时表示。

    环境治理难题

    环境污染防治需要经费。

    2013年9月17日,环境保护部、发展改革委等6部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。

    10月14日,中央财政安排50亿元资金,全部用于京津冀及周边地区(蒙晋鲁)大气污染治理,重点向治理任务重的河北省倾斜。

    环保部政策研究中心主任夏光称,目前全国大气污染防治至少需要17000亿元,这个费用是由企业、地方各级主体去承担的,中央财政拨款50亿元并不是用于投资实际的治理工程,而是以奖代补,奖励决策执行者。

    此前,北京市政府称,将在未来5年投入2000亿元到3000亿元治理大气污染,而全社会投资则将接近1万亿元。

    中南财经政法大学教授高利红表示,在财政制度方面,环保预算投入由中央和地方财政组成。但是,目前地方财政投入非常吃紧,尤其是县级财政更是困难。

    比如,随着城镇化的发展,中小城市对污水处理的投入很高,尤其是纳污管网的成本很高,其投入是污水处理投入的5倍。而且,纳污管网等基础设施的投资是一次性投入,因此,地方财政可以说严重不足。

    “说到底,环境问题既是一个全球性问题、全国性问题,也是区域问题或地方性问题,现在地方的财权、事权不匹配,财事分割的状态,导致了地方对环境治理的不足。”高利红说。

    目前,我国治理环境污染的资金主要通过现行征收排污费筹集,因其缺乏强制性和规范性,征收困难,任意拖欠现象严重。

    由此,在我国经济快速发展而环境污染日趋严重、环保资金严重不足的情况下,对排污企业课征环境税,将排污收费改为征环境税的声音强烈。

    一种声音认为,由税务机关征收环境税(排污费目前由环保部门征收),由行政性收费改为法律上的强制征税,可避免收费的随意性和降低收费成本,保证环保资金的稳定来源,从而适应市场经济的快速发展。

    财税政策解决之道

    税收制度以及财政制度作为政府用以调节社会经济生活的一种重要工具和手段,在保护环境方面发挥着越来越重要的作用。

    “财税法在环境保护中主要包括三个问题,一个是财政投入怎么治理的问题；第二是资源如何有偿使用的问题；还有一个是把有关收费改成税的问题。”刘剑文说。

    苏明近日公开表示:“未来环境税的主要实施路径是将排污费等改为环境税,而且肯定会提高税率,不然以现在的排污费标准,直接改环境税就没有意义了。”

    目前我国有关生态环保的财政政策主要包括排污收费制度、环保预算投入、政府采购和排污权交易机制；税收机制主要是通过征税限制和税收优惠引导来实现。已经开征的有益于环境保护的税种主要包括资源税、消费税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税、耕地占用税和企业所得税。

    “税收制度非常复杂,涉及到很多税种；如果征税,税种的设计、征收的环节等是否合理都是一个复杂的过程。”高利红说。

    如何有效治理

    刘剑文告诉记者,财税法在环境治理方面的作用包括四个方面:

    财政投入。环境治理需要钱,钱从哪里来?纳入预算的钱哪些应当由中央负责,哪些则由地方负责?这些问题需要明确规定,尤其需要预算程序的透明。

    “我们常说,加大环境治理的财政投入,其实就是钱从哪里来、如何花、如何用这几个问题,也就是钱的来源、去向、监督。环境治理的财政投入,应当坚持先预算、后花钱的原则。”刘剑文说。

    生态补偿的税费改革问题。十八届三中全会决定提出了资源付费,即谁破坏、谁负责；谁污染、谁付费。这涉及到将污染收费改为环境税,专款专用。环境税在大部分国家采取生态补偿的法律手段。

    “生态补偿还涉及资源税改革问题。我国目前的资源税课税范围有限,目前虽然原油、天然气、煤炭等已纳入征税范围,但还有很多方面并未纳入征税范围,如水、黄金等。我们应逐步将资源税扩展到各种自然生态空间。”刘剑文说。

    自然资源资产的监管。自然资源属于国有资产,比如水流、森林、草原等,这些都需要进行统一确权登记,需要完善自然资源资产的监管体制。

    划定生态保护红线,需要编制自然资源负债表。对领导干部实行自然资源资产离任审计,保证自然资源不被非法侵害。

    王振宇的观点则是,治理污染需政府和市场联动、制度和权力协调、产业和文化共进。大气污染治理绝不仅仅是政府的事情,离不开公众参与和社会监督。

    高利红则建议,在传统的以行政管制为基础的环境污染治理体制基础上,运用财税措施,提高治理机制的弹性,充分调动市场的作用,是一个非常值得尝试的方法。需要注意的是,在运用这一方法的过程中,应充分分析问题,在意识到问题复杂性的前提下,合理设计相应的财政税收制度。

    “在我国全面深化改革和推进法治中国建设的背景下,财政体制改革是一个综合性的改革。全社会需要全面认识财税法的性质、功能和作用,财税法不是涉及单纯的经济环节,更不是宏观调控法(经济法)可以替代的。我国需要加快财税立法,使财税法在生态文明建设等各项改革中发挥应有的作用。”刘剑文说。

    制图/李晓军