违法排污“按日计罚”能管住企业吗？

　　　新修订的《环境保护法》中，有一项调整受到广泛关注，那就是将对企业违法排污的处罚从原先的一次性“罚款处罚”调整为“按日连续计罚”。表面上看，这样的调整无疑可以大大提高排污的违法成本，从而促使企业更好地提高生产经营的排放效率，降低排放水平，直至到法律允许的范围内。但“按日连续计罚”的效果如何，还有待厘清和商榷。

　　□真能管住恶性排污吗？

　　必须使企业排污的违法成本具有“累计性”

　　与之前的“罚款处罚”相比，按日连续计罚的重点是“连续”，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”。也就是说，在以前，对于违法排污企业发现并处罚之后，企业可能仍旧照排不误，因为受罚款处罚后，相当于一次性支付了排污成本，处罚成本如此之低，接下来当然可以视处罚于不顾，继续排污，直到下一次被发现接受再一次的处罚，如此不断重复这一过程，继续恶性排污，如此循环博弈，最终的结果是“越罚越排”。

　　从经济学原理来看，在以上情况下，企业的违法排污成本 是“沉没性”的，一旦支付，接下来的行为就不再考虑这个成本，排污的边际成本呈递减趋势。要解决这一问题，就要加大发现和查处违法排污的频率，如隔天检查，但这显然很难实施，因为背后的交易成本过高。

　　要打断上述重复的循环博弈，必须使企业排污的违法成本具有“累计性”，也就是从本次发现并处罚开始计算，如果之后继续排污，就继续处罚，直至停止违法排污。这样一来，企业便会发现每次排污之后都有成本叠加上去，也就是排污边际成本是不变的。相对于由排污带来的收益（产出），如果预期这个成本更高，企业自然会选择尽快停止排污。这就是选择“按日连续计罚”的理论基础所在。

　　□真能管住连续排污者吗？

　　实际执行率可能不会很高

　　从以上比较可以看出，不同的处罚方式最重要的是给企业带来不同的预期，也就会有不同的反应。执行“按日连续计罚”后，企业会有什么反应？

　　理论上，企业会有两种反应：一是在首次处罚后，因为预计到继续排污的高成本，就立刻停止违法排污，不论通过减产减排，还是通过技术改造进行污染处理。这都意味着，排污的绝对成本提高，倒逼回生产经营过程，如果影响幅度较大的话，企业将面临倒闭或转移的可能。在统一执法的假设前提下，转移他地生产的可能性也会变小，而倒闭是迫不得已的下下策。因此，很多企业并不会一开始就主动选择停止排污以及倒闭。

　　如果继续排污，一定会被“按日连续计罚”吗？其实不然。第二种可能的反应是，被首次处罚后，选择继续排污。

　　有了“按日连续计罚”的规定，如何落地执行？按照新修订的《环境保护法》的上述界定，“被责令改正，拒不改正”是“按日连续计罚”的前提条件，这就意味着要连续跟踪监督企业的排污情况。尽管可以针对重点排污企业采取这样的措施，但要做到这一点，仍需付出较大的人力物力财力等成本。

　　可以预计的是，在国家没有增加此项工作的预算投入之前，基于开支约束，这一条款的实际执行率不会很高。如果能够提高环保执行频率的话，那么原先的处罚条款也就不必调整了。如果无法对企业的违法排污进行有效跟踪监督，何谈“连续计罚”？环保部门若无法掌握实际排污情况，处罚又如何“连续”得了？

　　□漏出效应有多大？

　　企业有可能以更加隐蔽的方式违法排污

　　执行“按日连续计罚”规定后，假设企业的确面临更大的环境管制约束和成本，但在“违法排污”和“接受处罚或停产”之间，还有一种可能的选择，那就是以更加隐蔽的方式违法排污。

　　监督更严了，处罚也更严了，但如果能以隐蔽的方式来降低被发现的概率，企业仍然会选择一试。因为这样即便被发现，最差的情况也就是接受所谓的“按日连续计罚”，而企业还可能会通过转变其他排污方式的方法来规避“连续”问题。如果环保部门找不到他“拒不整改”的证据，也就无法对其执行“按日连续计罚”的条款了。

　　根据上述分析可知，从完全执行的角度看，“按日连续计罚”有极大的可能让高污染企业无法继续生存，而从不完全执行的角度看，又会出现较大的“漏出效应”，致使规定成为一纸空文。无论哪种结果，其实都远离通过修法来促进全社会绿色发展的本意。毕竟绿色与发展并行不悖，才足以推动社会进步。

　　基于以上理由，新修订的《环境保护法》于明年开始生效后，究竟能在多大程度上成功地执行“按日连续计罚”这一条款，还有待继续观察，或许数据能更加有效地检验出其真正的效果。

　　（作者系复旦大学环境经济研究中心副主任）　◆特约撰稿 李志青