海口政府土地出让规划错误 企业担损失吃哑巴亏

　　海口市政府土地出让公告的可建面积与控制规划指标下实际可建面积相差近9400平方米。一年多过去了，政府二度调整规划指标以提高可建面积，但竞买人要求终止交易并退还2100多万元的竞买保证金，至今政府迟迟未予答复。

　　“香饽饽”变成“烫手山芋”

　　“地方政府的诚信程度，是招商引资成功与否的重要因素。”海德股份相关人士这样对记者说。

　　2011年7月15日，海德股份成功竞拍取得海口市长流起步区2402号地块(总面积13766.67平米，容积率3.232，成交价约700万一亩，总价1.5亿元)。海德股份副总兼董秘陈金弟告诉记者，该地块紧挨着市委、市政府，在签署“挂牌出让成交确认书”后大家都很开心。按照行业常规，公司在成功竞拍后会请专业的设计单位进行前期方案设计。结果发现，公告出来的规划指标可建建筑面积为44499平米；但仔细参照规划局设计指导意见，经计算可建建筑面积为35100平米，两者相差近9400平米。造成这一数据差异的主要原因在于规划设计指导条款中：“用地内裙楼和塔楼的建筑基底面积应分别小于总用地面积的25%和15%、建筑物限高不超过60米。”

　　香饽饽瞬间变成烫手山芋。海德股份立即致函海口市国土局和规划局，阐明事实并要求落实挂牌出让中已公示的相关指标问题。规划局两次复函先后称：将建筑物裙楼基底面积由不大于25%调整为不大于27%；限高指标由不大于60米调整为不大于70米。

　　“在地块成交三天内，我们就向海口市规划局一处的吴晗处长反映了这个情况，他当时也吃了一惊说竟然出错了，之后口头表态可以通过放宽限高解决。”陈金弟向记者回忆当时的情景。即便是规划指标调整之后，与容积率3.232对应的建筑面积仍然相差2367平米。

　　地块的商业价值大打折扣，海德股份要求国土局终止土地交易并退还2100多万元的竞买保证金。国土局则复函称：“市政府明确由规划局牵头，启动该地块建筑限高的论证和审批程序，即保证该地块建筑总量不变、建筑限高满足建设需要且经公告周边用地单位无异议后，应立即按挂牌成交结果与我局签订土地使用权出让合同、配合办理用地手续。”

　　政府不愿终止交易，并寄希望于通过调整指标来弥补企业的损失。海德股份则坚持要求退还竞买保证金。

　　然而，在2012年4月的“海口市优势土地项目推荐会”上，该地块也被赫然列入其中。并且，其规划指标又变更为：容积率3.0，建筑密度25%，建筑限高60米。

　　规划指标调整的背后

　　带着种种疑问，记者走进了海口市政府办公楼，当被问及规划指标是否不合理时，海口市国土局局长盛林一边低头发短信，一边应答说：“这肯定不是一个简单的事情，它是一个公开的过程。这个过程中双方有些什么问题我不清楚。”随后，盛林叫来了国土局土地利用处的处长杨俊。

　　杨俊介绍说：“在这个过程中所有指标都是规划局给出的，我们只是负责根据这个指标来对土地价格进行评估，然后把最终结果公告出来。”杨俊称，“职能部门提供的指标，我们怎么去审核？并且我们也不是专业的，无法辨别对和错。这个指标有没有问题，是规划局要负责任的。况且，规划指标、土地的基本情况都在公告里写得清清楚楚。从严格意义上来说，我这个东西就算是有问题，你报名参与拍卖，说明你是接受的。”

　　在杨俊看来，海德股份目前只是挂牌成交，并没有与政府签订正式合同，土地还没有登记在它名下，政府可以推介。政府只是表示，这块地是可供的。

　　随后，记者又来到规划局党组书记、副局长龙舒华的办公室。经协调，规划局一处处长吴晗接受了记者采访。吴晗说：“指标不一致的情况主要是从高度上来认定。高度是城市规划院编制的，层高是按照3米来做的，但是建筑单位要求按照3.6米做。这可能就出现了实际面积跟容积率许可的面积不一致的问题。”

　　对于“实际可建筑面积和公告中的面积相差近9400平米”的问题，吴晗却并不认为相差很大，他表示规划指标只要给出来，规划局就可以依据执行，“如果要调整，就按程序来走。”而后来政府又两次调整指标，则是因为“我们一开始是按3米的层高计算的，后来他们要求用3.6米的层高算。我们肯定是要积极为企业解决问题的。”

　　吴晗继续解释道，“我们最初的容积率就是3.0，因为当时整个拍卖区域涵盖了一条道路。后来考虑到，一个企业如果把整片地拿下来了，出资来修路还有可能；如果是分别由几家企业拿下不同的地块，那谁来修这条路呢？所以，为了处理好这个问题，当时并没有招拍挂这条路，所以容积率成了3.232。”

　　吴晗还告诉记者，最近整个长流起步区将做一个新的规划调整。他认为，进行调整是正常的，因为现在我国各地区都在推行“规划的动态维护”。

　　企业的选择

　　就海口市土地、规划部门的相关答复，记者采访了海德股份主管工程管理的副总经理高靖桓。

　　《小康》：规划局方面认为，导致建筑面积差距的重要原因是对建筑层高的不同理解，如层高按3米建，就能满足要求，你们为何坚持按3.6米层高做呢？

　　高靖桓：作为毗邻市政府的金融业综合用地，我们计划在地块上建设高标准的写字楼。普通办公用房的净高空间至少在2.6米，层与层之间还要包括结构梁、各种管道、吊顶等高度空间，总层高按3.6米计算是保守的普通高度，如想做出高品质的顶级写字楼，理想的层高还应该放宽。写字楼层高按3米计算，业内人士一看就是有问题，他们明显就是推卸责任。实际上，规划部门二次调整规划指标，就是因为他们发现了问题。

　　《小康》：对规划部门提出的容积率小于等于3.232的理解，即建筑面积不一定按上限算，在小于的范围内也是合法的，你怎么看？

　　高靖桓：每平方米土地乘上容积率就是可建面积，每平方米土地的价格除以可建面积就是楼面地价，可建面积越小，楼面地价(摊算到单位建筑面积的土地价格)就越高，政府土地挂牌出让价格往往按单位土地面积的价格或楼面地价作公示，就是因为上述的关联关系可让竞买人一目了然。既然公告了可以达到的建筑面积上限，企业参与竞价肯定是按上限去测算单位成本的，也就是说，可建面积多少直接决定了企业单位建筑面积的开发成本，也决定了政府单位土地出让的价格，政府出让土地的价格是基于建筑面积的上限得到的，相关部门却说建筑面积在小于范围内是合理的，这又是在推卸责任。

　　《小康》：即使规划有错，但公告后你们还是买了。

　　高靖桓：首先，政府作为社会公信力的代表，我们根本不可能想到其公告的相关内容有瑕疵，出现公告建设指标与配套的规划设计条件不匹配的重大矛盾。更让我们没想到的是，我们在购买地块三天内即发现重大问题并向相关部门反映，问题却迟迟得不到解决，政府相关部门出现问题不是积极解决，而是想尽办法推卸责任的做法让企业寒心。

　　其次，我公司是因为看到了海口市国土局的挂牌出让公告才去竞买土地的，规划部门的规划设计条件是挂牌出让公告的配套文件，二者之间的关系应是相辅相成的，不应该是矛盾的，挂牌出让公告是土地出让公告的主文件，其他文件是对主文件的解释和说明，不可能去否定主文件，我们看到了海口市国土局的挂牌出让公告和规划部门的规划设计条件的文件，并不是认可了两文件的矛盾内容。就像规划局吴处长说的，地块的规划各个指标都是关联关系，不是简单的加减乘除，受很多规划技术方面的制约。这种规划设计条件的差错与矛盾在进入前期技术设计阶段以前是不容易发现的，而企业在未成功竞买到地块以前，不可能对政府出让的土地进行一次全面的技术论证和校核。

　　《小康》：要求政府退还竞买保证金，你们的理由和依据是什么？

　　高靖桓：我公司与国土局签订的《成交确认书》约定，应在挂牌出让成交日即2011年7月15日起10个工作日内与国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。但由于出让地块控规要求和容积率相矛盾，国土局无法在《成交确认书》约定的期限内按土地出让公告的用地建设指标与我公司签订土地使用权出让合同，对此国土局应承担违约责任，从2011年7月15日起10个工作日之后，即使国土和规划部门解决了控规要求和容积率相矛盾的问题，我公司可选择履行合同，也可选择要求国土局双倍返还我公司的竞买保证金21381015.18元，我公司现只要求退还竞买保证金21381015.18元并赔偿其他经济损失，是合情、合理、合法的。

　　政府已构成行政行为失当

　　在整个事件过程中，政府与企业之间的权利义务究竟应该如何界定？记者对中国政法大学法学院教授、中国行政法研究会副会长刘莘进行了采访。

　　《小康》：规划局自始至终没有承认这个规划指标有问题，但是在海德股份提出异议后，他们曾两次修改指标。您如何解读政府的这种行为？

　　刘莘：政府调整指标，从积极的角度来看也是为了给当事人解决问题。关键是调整之后的可建面积仍然与当事人预期的面积差2000多平米。从法律的角度来讲，政府这样调整指标其实是承认了之前的指标存在问题。

　　《小康》：整个事件中，国土局、规划局、海德股份三方应承担怎样的责任？

　　刘莘：如果说规划指标存在问题，规划局肯定是负有责任的；但公告是以国土局名义发出去的，上面盖的是国土局的章，国土局对于公告行为肯定要负有审核其内容真实性、准确性的义务。

　　至于海德股份，它作为竞买人肯定是自己利益的最好维护者。打个比方，我们买衣服一般都会检查一下这衣服有没有脏或者残缺。如果买方没有检查，是不是就构成卖方不退不换的理由呢？我认为不构成。就海德股份这个事情来看，它应该去核对而却没有核对那些数据，可能出于几种原因。其中比较主要的一个原因可能是：在和政府打交道，尤其是在和两个政府主管部门打交道的时候，当事人会惯性地认为此事万无一失。

　　《小康》：也就是说，政府行为确实存在过失？

　　刘莘：它在合理注意上是有问题的。政府发布一个公告，都没有做到合理注意，显然是行政行为失当。

　　《小康》：2012年4月，海口市政府又把该地块进行公开推介，是否合理、合法？

　　刘莘：海口市政府把这块地重新推荐是没有问题的。但这说明政府默认之前的合同不能履行了，与海德股份的交易已经终止。这对海德股份来说倒未必是坏事，因为海德股份本来也希望终止交易。只不过现在唯一的分歧就在于那笔2100多万的竞买保证金。钱一旦进了政府的账号，就要按照程序运转处理。

　　《小康》：您认为，在进行土地招拍挂的过程中，政府部门之间应当如何协作、制约，以确保投资者的利益？

　　刘莘：政府部门之间的合作其实没有那么难，简单地说就是政府各个部门真正地依法履行职责，有问题时相互沟通一下，关键是有责任心。

　　企业应当怎样维权？

　　北京市北斗鼎铭律师事务所高级合伙人张和

　　政府规划部门的规划错误在先，土地招拍挂的流转交易在后，致使企业基于错误规划而进行了竞拍，是有违投资初衷的。虽然事后在市政府的协调下重新进行了规划数据调整，但这并不意味着企业就一定要接受。而土地部门的土地流转是基于原规划，既然原规划错误，必然导致作为以规划为基础的土地流转交易丧失依据。而作为竞拍人的企业，有权据此要求解除合同，并要求土地主管部门退还保证金。不管调整后的规划在政府看来是否对企业有利，换言之，对企业是否有利的标准和选择权是掌握在企业自己手中的，而不是由政府的有关部门进行判断和选择。(记者 彭曌)