东莞拖欠年票费车辆达132万专项追缴引争议

2013年06月04日 09:07　来源：南方日报　

　　有数据显示，东莞累计拖欠年票费的车辆达到132万辆。

　　苏仕日摄

　　4月底，东莞宣布将2013年作为年票欠费追缴专项工作年，并以东莞市政府名义发放追缴公告。

　　有数据显示，东莞累计拖欠年票费的车辆达到132万辆，欠费总额高达14.58亿元。在2012年，东莞超过125万辆汽车，仅有67万辆缴纳了年票费，征收率仅仅过半。

　　不过，本报记者调查发现，作为年票收费的管理单位，东莞市公路桥梁开发建设总公司（以下简称“路桥总公司”）似乎具备“双重身份”——它在工商部门登记为企业法人，却又屡屡自称“事业单位”。而路桥总公司的下属单位、年票费征收机构东莞市公路桥梁收费所（以下简称“路桥收费所”），也被法律人士质疑并无资格向法院申请强制执行追缴年票费。

　　路桥公司

　　不是企业？

　　关于路桥总公司的身份问题，坊间一直存有争议。两年前，东莞某律师曾因质疑年票制的法理性而向法院提出诉讼，他当时认为，路桥总公司是内资企业法人，并不具备法定的收费资质。

　　依照《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》，东莞收取年票费的具体工作，由路桥总公司统一管理并组织实施。

　　两年前，对于东莞律师“路桥总公司是内资企业法人，并不具备法定的收费资质”的说法，未获法院支持。路桥总公司相关负责人此后也多次表示，该公司是事业单位，由市政府直接管辖，并非企业。

　　据路桥总公司官方网站的信息，该公司“始建于1984年12月，前身为东莞县公路桥梁开发公司，1997年5月经东莞市机构编制委员会核定为正处级事业单位”。

　　不过，记者近日在工商部门查询到，路桥总公司确实在市工商局登记为“内资企业法人”，成立日期显示为“1986年8月29日”，最后年检时间为“2012年”。

　　显然，这是一个相互矛盾的结果。那么，一个机构是否可能同时具备企业法人和事业单位双重身份呢？根据相关法规，这是不可能的。

　　依据《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号），“事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。”

　　再据省机编办和省工商局在2000年联合下发的《关于持有企业法人营业执照的事业单位申请事业法人登记有关问题的通知》，“已领取企业法人营业执照的事业单位，凡符合事业单位改革方向转为企业的，保留企业法人资格，不再申请事业单位登记，今后也不再列为事业单位管理。”

　　也就是说，路桥总公司不可能既是企业法人，又是事业单位，它既然在工商部门登记为企业法人，就不应该是事业单位。

　　追缴行为

　　由谁牵头？

　　东莞将今年作为年票欠费追缴专项工作年，这已不是东莞第一次开展大规模追缴年票的行动，在此前几年，路桥收费所也曾向欠缴年票费的车主大规模下发催缴通知书。不过，东莞以市政府名义发布追缴公告，这还是第一次。

　　今年4月24日，市政府常务会议审议通过了由路桥总公司、财政局联合提交的《2013年东莞市政府还贷收费公路通行费年票欠费追缴工作方案》。

　　该方案称，从2011年下半年起，东莞年票征收率明显下降，欠费情况日益严重，2005年至2012年，东莞累计欠费车辆达到132万辆次，欠费总额达到14.58亿元，年票费收入的不断下降，已经严重影响市政府还贷收费公路建设债务的偿还能力，开展年票欠费追缴工作，具有必要性和紧迫性。

　　依据该方案，东莞将今年作为年票欠费追缴专项工作年，其中，上半年为集中追缴期，以市政府名义发布追缴公告，完善年票费征收管理措施，逐步推行委托银行代收，由市政府牵头、多部门联合推进大规模追缴年票费工作。

　　这已不是东莞第一次开展大规模追缴年票的行动，在此前几年，路桥收费所也曾向欠缴年票费的车主大规模下发催缴通知书。不过，东莞以市政府名义发布追缴公告，这还是第一次。

　　这似乎是东莞相关部门的无奈之举。东莞自2005年实施年票制以来，最初的几年里，年票费征收率一直超过八成。不过，在2012年，东莞汽车保有量虽然上升至125万辆，却只有67万辆车辆缴纳了年票费，征收率仅仅过半，全年的年票收入不升反降，由2011年的8.94亿元降至5.58亿元。

　　转折点出现在2011年。当时，东莞有货运车主和律师相继对年票制提出意见，他们对年票制度的法理性、收费方式的合理性、收费主体的合法性等问题提出了质疑。年票制官司取得一个实质性结果是，迫使有关部门取消了将年票与年审硬性捆绑的违规行为。

　　当年票征缴与车辆年审不再挂钩之后，路桥总公司失去了强制征缴年票的一个最重要的手段，此后，东莞车主纷纷避缴年票，东莞年票收入由此锐减。

　　收取道路通行费以偿还公路建设贷款，这无疑是应当的。只不过，在路桥总公司的身份问题尚未厘清的情形下，东莞以政府的名义追缴年票费，难免令人生疑，这是政府为企业讨债吗？

　　有无资格

　　申请非诉执行？

　　路桥收费所的收费权力是由东莞市政府授权，有法律人士认为，前述《实施办法》是地方规定，并非法律、法规、规章，因此路桥收费所并无资格向法院申请非诉执行。

　　路桥收费所是路桥总公司的下辖机构，在相关的官网信息中，路桥收费所自称是“正科级事业单位”。

　　路桥收费所主要负责年票费的征收工作。在年票与年审不再挂钩之后，路桥总公司相关负责人多次表示，将通过法律渠道追缴年票费。这里的法律渠道指的是，路桥收费所向年票欠费车主先后发出《催缴决定书》和《履行催告决定书》，对逾期仍不缴费的欠费车主，则向法院申请非诉执行。

　　去年11月份，路桥收费所以非诉行政执行方式向法院申请强制执行路桥通行费。受理该案的东莞市第一法院当时称，鉴于该类案件属于新类型行政非诉审查案，案件数量较大、大众对路桥年票费收取存在争议等因素，该院对于东莞市公路桥梁收费所作为申请强制执行的申请人主体身份及路桥年票费收取的法律依据等问题进行了审慎审查。随后，东莞第一法院对117宗年票费行政非诉审查案件立案受理，并发起集中执行行动。

　　尽管这次行动已经结束，但对于路桥收费所是否有资格向法院申请非诉执行，坊间仍有争议。

　　依据《行政诉讼法》相关规定，非诉执行申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。但是，路桥收费所的收费权力是由东莞市政府授权，其授权文件是《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》。有法律人士认为，前述《实施办法》是地方规定，并非法律、法规、规章，因此路桥收费所并无资格向法院申请非诉执行。

　　东莞市委党校副教授王学敏则提出了另一种争议，他认为，路桥收费所若是“被授权”的机构，它便成为了行政主体，具备向法院申请非诉执行的资格，但是，谁有权力来“授权”，这在法律上存有争议。王学敏说，严格地讲，有权力去“授权”的，应该是有立法权的机构和法律法规，但是在此之外，其他主体比如地方政府是否有权力去“授权”，这仍是一个有争议的问题。

　　最近，路桥总公司再次表示，将向欠费车主发出《催缴决定书》和《履行催告决定书》，如欠费车主仍不履行缴费手续，将向法院申请强制执行。

　　【东莞年票制争议】

　　2005年

　　东莞年票制施行，其设计初衷，确实有着便民的考虑。

　　当时，广东省为了解决省内路桥收费站过多、车辆通行效率低的问题，陆续撤销了省内的收费站。当时的主管部门考虑到，收费站撤销之后，如果依然按通过次数收取道路通行费，就会出现部分车辆“用路不交费”的情况。随后，各地相继取消按次收费的模式，开始施行年票制，以保障收到足额的通行费以偿还建路贷款。

　　不过，这也在年票制的源头上埋下了不公平的因子。它假定了每辆车都要通过城市大型桥梁或某些道路，事实上并不是每辆车都会通过，实行年票制后，未偿还的债务被转嫁到每一名车主的身上。

　　东莞年票制施行后，一些车主或是不满年票制，或是投机取巧，一直拒缴年票费。

　　2010年下半年

　　东莞集中地大规模追缴年票费，这项行动客观上引发了更多人对年票制的思考。

　　2011年上半年

　　东莞货运车主蒋明亮（化名）兄弟俩和一位律师相继向年票制发问。他们对年票制度的法理性、收费方式的合理性、收费主体的合法性等问题提出了质疑，市交警部门和交通部门相继被告上法庭。这一年的年票制系列官司由此拉开帷幕。

　　在媒体的持续关注下，围绕年票制的种种争议，在2011年被持续议论了一整年。质疑者坚持认为，年票费强行征收的方式，与《收费公路管理条例》等上位法相抵触。