环保法修订案四审 环保体制改革短期或难"胎动"

　　“四审稿较以前有所完善，但距离我们此前的期待值还有很大差距。”在看完经过四轮修订的《环保法》，一位地方环保厅人士对中国证券报记者表示。该法律草案于4月21日第四次提交全国人大常委会审议。在雾霾肆虐、污染公共事件频发的当下，《环保法》修订备受社会各界瞩目。

　　该人士称，今年以来，在各领域都在深化改革，推进“环保大部制改革”成为集体呼声。但此次送审的《环保法》修订案在此方面却着墨甚少。“责任的界定越来越多，而权利的强化却原地不动，这让我们今后的工作越来越难开展”。

　　有资深环保行业研究员对记者表示，环保板块在经历前两年热炒之后，现阶段普遍持观望态度，其原因就在于环保作为政策驱动型行业，市场期待体制改革能加速此前出台的一揽子政策的落地步伐。“但体制改革若没有相关法律的‘保驾护航’，很难期待会有实质性启动。”

　　修订案鲜提“体制改革”

　　据中国证券报记者多方了解，此次提交四审的《环保法》修订案在征求意见稿的基础上，在生态补偿、信息公开、清洁生产和环境监测等管理制度上提出了诸多完善条款。例如在生态补偿方面，首次从法律层面明确各级政府要建立健全生态补偿制度，加大中央及地方对于生态补偿的财政专项转移支付力度。在环境监测方面，也首次明确提出国控及省控重点排污企业要实时发布企业污染物排放监测数据等。

　　修订案还重点明确了地方政府的区域环境质量责任，提醒地方政府要告别污染监管的“一亩三分地”意识。业内专家认为，这对于当前进入深水区的京津冀雾霾治理区域联防联控是直接利好。

　　但在上述地方环保部门人士看来，这还远远不够。环保问题牵涉国计民生，污染治理被上升到国家战略高度，但既有的政策管理体制及法律规章却跟不上节奏，理应从根本上重构环保法律体系，理顺各层面的权利义务机制。“仅靠一些修修补补不能顺应时代要求，须建立行业全面改革的法律地位，并尽快启动一轮行政管理体制改革。”但从修订案四审稿中，却难见涉及体制改革的字眼。

　　湖北经济学院院长吕忠梅对记者表示，尽管关于大气、水和土壤领域的污染防治政策层出不穷，但落实层面却出现一系列掣肘，矛头也直指地方政府的环保监管不力。她指出，借鉴国外环保管理的经验，须在强调各级环保部门防治污染的责任义务的同时，也应强化其行政监管职能。正因为如此，自去年下半年以来，提出建立“大环保部”的呼声此起彼伏。上述地方环保人士无奈道，这种呼声也曾唤起基层环保工作者的无限期待。但如今《环保法》修订案对此却鲜有着墨，或许意味着体制改革进程短期内仍难有实质性启动。

　　基层部门“小马拉大车”

　　事实上，对于环保行业体制改革，一些部委高层人士也有回应。环保部部长周生贤2011年11月曾公开撰文指出，当前我国环保管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题，环保监管力量薄弱的状况尚未扭转，基层环保部门普遍存在“小马拉大车”的现象。

　　对于这种现象，记者在此前多次采访基层环保部门人士时均时常被提及。去年11月，记者在河北某市调研雾霾治理问题时，当地环保局官员直陈，尽管雾霾治理从中央到地方已被三令五申，但作为基层环保部门常感力不从心，很多时候真正起作用的是社会舆论的压力。“由于当前环保行业管理职能涉及多部门，一旦污染事件发生，或者进行日常环保执法，没有一个部门进行统一监管，严重影响污染治理政策落实的效力。而污染治理效果不明显又将板子打在环保部门身上。”

　　上述地方环保厅人士则进一步指出，新修订的《环保法》审议稿中，对于解决污染企业“守法成本高，违法成本低”的问题，增设了一些新条款。最典型的是，地方环保部门可对限期治污不力的污染大户进行连续处罚，而非此前执行多年污染处罚的“一锤子买卖”。但同时从法律责任的设定来看，修订案对于政府特别是环保部门的法责条款似乎更多。“我们现在和污染企业整天在玩‘猫捉老鼠’游戏，责任和义务很大，可以施展的权利却很有限。”

　　环保板块降温

　　对于市场人士来说，前两年炙手可热的环保板块，今年以来却遭遇资金的观望。

　　一位资深券商研究员对记者分析道，“十二五”以来，从中央到地方均出台了涉及大气、水和土壤环保领域的一系列规划、财税优惠政策。“2012年、2013年，雾霾天气不断肆虐曾让A股大气污染防治概念股‘逢霾必涨’，但翻看财报数据，绝大多数公司业绩始终未达市场预期。”

　　按照相关国家环保规划提出的目标，环保行业中长期投资需求规模至少可达4.5万亿元。“但实际上，由于污染治理落实到地方政府直至企业层面，其效力都大打折扣。单纯依靠财政资金的投入想撬动数万亿元的市场，显然也不实际”。上述研究员表示，政府希望发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，吸引社会资本广泛进入环保投资领域，但这种作用始终未现效力。其背后的原因涉及多个方面，但本质的因素在于目前环保行业的管理体制，包括环保所涉及的政府部门互动机制、政府与市场的关系等等始终未理顺，行业产业化步伐推进缓慢，资金理所当然选择静观其变。

　　前述地方环保厅人士坦陈道，环保行业体制改革是一项涉及面广的系统工程，不可能毕其功于一役，但借《环保法》修订的契机，理应在法律层面为其添加一道保障。