因为对中国足球协会(以下简称中国足协)对李玮锋停赛8场的处罚不满，武汉光谷足球俱乐部(以下简称武汉俱乐部)宣布退出中国足球超级联赛(以下简称中超联赛)，并准备起诉中国足协。然而经过几天研究，律师团表示:找不到可以起诉中国足协的法律依据。10月7日，武汉俱乐部被中国足协取消注册资格。

　　与此同时，上赛季NBL联赛(全国篮球联赛)冠军广东凤铝篮球俱乐部(以下简称凤铝俱乐部)遭遇“CBA联赛准入门”，在中国篮球协会(以下简称中国篮协)组织的投票中，惨遭淘汰。凤铝俱乐部向国家体育总局提出行政监督申请，已近半月，总局仍无回音。

　　在中国足球和篮球最高级别的联赛中，一个被取消注册资格，一个被投票出局。两起罕见事件的背后，是两家俱乐部的困惑:在行业自治的背景下，寻求权利救济怎么如此艰难?

　　1 武汉退出，凤铝出局

　　踩踏，推搡，倒地，红牌，停赛———这在足球场上司空见惯。然而，武汉光谷俱乐部竟因此退出了中超联赛。

　　“这一系列的风波，都是由足协对李玮锋事件处理不公正而引起的。”在武汉俱乐部董事长沈烈风看来，停赛8场的决定“太草率了”。让他坚定这一判断的是，在足协纪律委员会处罚通知中，李玮锋的名字被写成“李伟峰”，“停止中超联赛8场”并没有注明停赛的开始和结束日期。与足协协商无果后，武汉俱乐部宣布退出中超联赛，并向足协递交了退出中超联赛的报告。

　　10月7日，中国足协纪律委员会发出处罚决定，取消武汉俱乐部在中国足球协会的注册资格，罚款人民币30万元。“俱乐部聘请的律师已经开始相关工作，一旦时机成熟，不排除法律诉讼。”沈烈风表示。

　　自从10月6日向国家体育总局递交行政监督申请要求总局纠正中国篮协违反规则的做法后，北京中兆律师事务所主任李江一方面在等待答复，另一方面还在研究下一步的起诉计划。作为全国律协行政法专业委员会执委、中国行政法学会理事，李江是广东凤铝俱乐部聘请的豪华律师团成员之一。

　　“CBA职业篮球联赛俱乐部准人办法中并没有投票表决这一制度，所谓的地域平衡原则我们事先也不知道。”李江对记者说。分别在前两个赛季的NBL联赛中获得亚军和冠军的凤铝俱乐部，在“投票决定谁能进人下赛季CBA联赛”时，在两次投票中，分别得到1票和0票，被CBA拒之门外，而排名第二和第三的天津、青岛则进人了CBA联赛。

　　有了2002年参与长春亚泰足球俱乐部起诉中国足协的经验，这次李江和他的搭档们选择了“没有争议”的行政监督程序———申请国家体育总局纠正中国篮协的做法。“10月20日是最后的期限，如果再没有答复，我们将选择起诉。”李江对记者说。此前，俱乐部曾表示，“如果事情得不到妥善解决，甚至会考虑彻底退出中国篮球”。李江说，“俱乐部的请求是否合理暂且不论，重要的是，企业看不到权利救济的希望，以后谁还敢进来?”

　　2 国际规则是不是起诉障碍

　　在武汉俱乐部表达了起诉足协的可能之后，中国足协联赛部主任马成全等对媒体表示，根据国际足联和中国足协的章程，武汉俱乐部将不能在法院起诉中国足协。

　　记者在2003年8月29日会员代表大会通过的《中国足球协会章程》上看到，章程第五十六条规定，会员协会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向本会的仲裁机构诉讼委员会提出申诉。《中国足球协会超级联赛委员会章程》第十八条规定，受到处分的会员可以并只能向中国足球协会诉讼委员会提出申诉，由中国足球协会诉讼委员会作出的裁决为最终裁决。

　　记者在国际足联官方网站上查阅了2008年5月8日最新版本的《国际足联章程》。该章程第六十四条第二款规定，除非国际足联规则有特别规定，禁止诉诸普通法院(Rec°urset°

　　°rdinaryc°urts°f1awisPr°hibitedun1esssPecifica11yPr°vided f°rinthe FIFAregu1ati°ns)。“职业足球排斥司法介人是国际惯例，而非中国特色。”李江认为。

　　“国际足联章程的规定不是封闭的，而中国足协的章程虽然是延续国际足联的规定，却没有这样的弹性条款。”中国政法大学体育法研究中心副主任王小平教授发现了这两个章程的细微差别。而正是因为这一差别，“中国足协的章程规定违法了。”王小平分析，运动员、俱乐部等在自认为利益受损后，有权诉诸法院，这是宪法和法律授予的权利。而事实上，将包括足球争议在内的体育争议诉诸普通法院并最终得到解决的案例在国际上比比皆是。

　　“国际足联章程规定的除外条款，让普通法院管辖成为了可能。不过，即使没有这一除外条款，也不能排斥司法介人。”上海雷曼律师事务所北京分所律师郝俊波话锋一转，“这毕竟只是一个非政府组织的章程，不能对抗中国的法律。”在郝俊波看来，这其实是典型的仲裁条款，还需要具体问题具体分析。“并非所有的问题都可以仲裁解决，中国的法院可以审查这个条款是否适用某个具体案例”。事实上，如果中国足协以仲裁条款为理由提出管辖异议，法院就可以审查该仲裁约定是否符合中国仲裁法的要求。

　　“作为足协章程确认的仲裁机构，诉讼委员会只是足协内设组织，没有中立性，缺乏公信力。”王小平说。这显然不符合法律对仲裁机构的要求。

　　然而，诉讼这条路，能走得通吗?

　　3 足协“逃出三界外，不在五行中”

　　从处罚决定下发时的强硬，到几天后的温和，武汉俱乐部态度的转变跟律师的发现密不可分:他们找不到武汉俱乐部可以起诉中国足协的法律依据。

　　有先例可循。2002年，长春亚泰俱乐部因不满中国足协处罚，提起行政诉讼，将后者告上法庭。这一诉讼引起了足球界和法律界的普遍关注。应松年、焦洪昌等宪法和行政法学界知名学者都表示，中国足协是一个享有公共权力的体育社团法人，是法律、法规授权的组织，其独立行政主体地位不能否定，按照行政诉讼法规定，法律法规授权的组织如果在行使公共权力过程中有违法行为，应当作为行政诉讼被告。而法院认为，此案涉及行业自治，不属于法院行政诉讼受案范围，因而不予受理。

　　在2002年九届全国人大五次会议上，由九届全国人大常委会委员吴长淑领衔的36名代表向全国人大提交议案，要求最高人民法院敦促北京市高级人民法院依法受理长春亚泰足球俱乐部诉中国足协行政诉讼案。该议案的首要根据是体育法第三十一条关于“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定，中国足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织，其管理行为是法律授权的行政行为。吴长淑等强调，中国足协根据法律法规授权行使公共权力而引起的纠纷，属于不平等主体之间的纠纷，不应通过中国足协内部终审解决，也不能通过仲裁解决，只能按照行政诉讼法的规定通过行政诉讼解决。

　　在此前刚刚结束的广州吉利足球俱乐部诉中国足协一案，也正是验证了民事诉讼“此路不通”:2001年12月11日，已经宣布退出的吉利俱乐部以中国足协2001年10月16日向央视等媒体提供了内容严重失实的《关于对广州吉利队违规违纪处罚决定》，侵犯其名誉权为由，向广州市天河区法院提起民事诉讼。中国足协于2001年12月24日向法院提出“管辖权异议申请”，认为中国足协与吉利俱乐部之间不是平等的民事主体，而是管理与被管理的关系，根据我国法律和最高人民法院的有关司法解释，该纠纷不属于法院受理案件的范围。2002年2月6日，法院裁定，本案纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围，驳回了吉利俱乐部的起诉。

　　最终，亚泰诉足协一案不了了之。

　　一个值得注意的问题是，如果一旦法院认定中国足协对俱乐部的处罚属于行政行为，则有可能被国际足联认定为“政治力量介人了足球”，使中国足球遭全球禁赛。

　　“中国足协、篮协都应该完全按照NGO(非政府组织)规则来运行，坚持自治性、自律性、独立性、非政府性、非营利性，如果受制于行政，是有可能违反国际足联、篮联章程的。”李江对记者说，但是“从法律形式上看，两个协会作为法律授权的组织，是国家认可的相关领域的管理机构，以社会团体组织形式实行自治自律，并非行政部门直接管理直接操控的组织。因此，从形式上的法律地位，并不与国际规则相斥”。

　　“从国内法上来看，中国足协和篮协毕竟是体育法授权的组织。其管理的有关社会公共利益领域，因此应该按公法规则规制。”李江说，不过值得思考的问题是，如何理解和界定法院行政诉讼的受案范围，NGO的行为到底属不属于法院依法行使司法审查权的范围。长春亚泰诉足协的案子已经过去6年了，法院行政诉讼受案范围也在逐步拓宽，“希望能有转机”。

　　而不管是选择民事诉讼还是行政诉讼，都面临一个不可逾越的障碍———诉讼耗时太长，即使得到法院受理并胜诉，可联赛早已经开始，进人CBA联赛也就不再可能，那么，诉讼的意义又在哪里?

　　4 13年了，体育仲裁还没有建立

　　“我们不是要跟篮协争个谁对谁错，而是希望在本赛季CBA联赛开始前，拿回本来属于我们的CBA联赛资格。”因此，李江首选了“行政监督申请”。

　　凤铝俱乐部为这一选择找到了法律依据。根据体育法和国务院的《社团管理规定》以及国家体育总局制定发布的《全国性体育社会团体管理暂行办法》(以下简称“总局办法”)，体育总局是足协、篮协的主管单位，拥有监督管理的职责。尤其让李江倍感底气十足的是总局办法第四条的规定:国家体育总局依法对社团的下列事务进行指导和管理:……(五)对违反社团管理的政策法规和社团章程开展活动的，依法予以纠正和处理;……

　　在李江以及中国政法大学教授刘莘等诸多人士看来，在凤铝俱乐部的准人问题上，CBA联赛准人办法中并没有所谓“投票表决”、“地域平衡原则”，而体育法规定，竞技体育采取择优和公平公正的原则。因此，作为监管部门的国家体育总局不能不闻不问。

　　可问题是，自10月6日向国家体育总局提交申请以来，他们还没有接到总局的任何正面回应。凤铝俱乐部“单方面”为总局划线———如果10月20日以前再没有回应，将提起行政诉讼。

　　“诉讼对象是中国篮协。”李江向记者解释说，如果起诉体育总局，即使胜诉，法院也只能判决总局履行监管职责，这对急切要获得CBA联赛资格的凤铝俱乐部来说，无异隔靴搔痒，因为已经被推迟了的联赛11月14日就要开始了。但李江又担心，凤铝起诉中国篮协会步亚泰起诉足协的后尘。

　　“国际上体育纠纷的解决有三种方式:行业内部解决、起诉到法院以及介人二者中间的过渡解决机制，体育仲裁。”王小平对记者说，体育法第三十三条规定，“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”

　　“尽管体育总局法律部门为推动中国体育仲裁的建立做了不少努力，可是到现在我国体育仲裁机构还没有设立。”一直参与此项工作的王小平对记者说，“目前，体育仲裁机构的设立遭遇法律冲突。”

　　正如前述，1995年10月1日起施行的体育法规定，“体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定”。“由此看来，体育仲裁机构的设立及仲裁范围所依据的是行政法规。而2000年起施行的立法法却规定，仲裁和诉讼制度属于法律专属事项，因此必须制定法律。”令王小平等体育法专家困惑的是，如何冲破这一壁垒。“把仲裁机构的设立上升到法律层面，目前条件还不具备，毕竟此前还没有具体的实践，而体育纠纷又不是很多。”王小平分析说，专门制定体育仲裁法律不符合目前的立法体制。“目前体育总局正在制定法规性质的体育仲裁条例，也面临法律冲突的问题。”王小平思考:能否通过仲裁法的授权来打破壁垒，或者能否附属于其他仲裁机构?“尽管有难度，但从目前的情况看，是非设不可了”。

　　至此，俱乐部的权利救济似乎走进了死胡同。武汉俱乐部总经理徐志强表示，不排除上诉到国际足联。然而，中国足协章程中“会员协会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向本会的仲裁机构诉讼委员会提出申诉;诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具有约束力;诉讼委员会作出的上述范围外的裁决，可以向执行委员会申诉，执行委员会的裁决是最终裁决”的规定，会不会是上诉国际足联的障碍?有人提出，中国足协章程的这一规定违反国际足联章程中对会员协会“承认国际足联章程指定的国际足联仲裁法庭”的硬要求。

　　“即使凤铝俱乐部的维权尝试失败了，也是值得钦佩的。”10月16日晚，刚刚参加完北京大学公众参与研究与支持中心举办的“体育运动组织行政法地位及法律规制”研讨会的刘莘对记者说，“对于如何规范和介人行业自治的社团组织内部争议，还是一个新课题。”

　　5 法律拿自治社团没办法?

　　“非政府组织不是无政府组织。”李江反复提到这句话。

　　“足协的处罚带有相当的随意性。”西北政法学院法学研究所葛洪义曾撰文指出。中国足协纪律委员会处罚李玮锋的依据是《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》，记者发现，这一办法在罚则上对球场暴力的处罚分为四档:非道德行为，停赛至少2场，并处至少3000元罚款;暴力但未造成身体伤害，

　　视不同情形，停赛至少4场或6场，并处至少6000元罚款;暴力并造成身体伤害，停赛至少6场，并处至少12000元罚款;斗殴，停赛至少6场，并处至少20000元罚款。

　　虽然该办法也规定了“除非另有规定，停赛时间不得超过36场比赛或36个月”的最高处罚额度，但“这种在具体罚则中只规定下限，不规定上限的做法给了处罚部门太大的裁量权，很难保证不同场合处罚标准的统一。”北京市人大代表、北京国安足球俱乐部法律顾问王玉梅对记者说，“存在类似问题的不止这个规则。”实际上，这也让各俱乐部有了猜疑的空间。

　　“(体育自治组织)关于处理内部纠纷的规则、程序和体制，必须充分体现法律的基本精神并符合法律基本原则和基本原理。”前辽宁足球俱乐部董事长、法学博士张曙光在博客中说。

　　“更为重要的是，中国足协应该给受处罚方申诉的机会，处罚也应该经过正当程序。”王小平说，从目前的报道中，没有看到有这方面的信息。记者在《中国足球协会纪律委员会工作条例》中看到，在条例第四章“程序”一章中，规定了处罚依据、处罚时限、处罚生效条件，规定“对违规违纪事件的审理，可以适用听证程序和回避制度”，并明确，作出处罚时，应当向被处罚人告知陈述权、申辩权以及申诉权。

　　如果社团组织不履行事先制定的程序和规则，并对社团成员造成了利益损害，公权力能否介人?

　　“司法权具有强制性和不可选择性，足球也不能例外，这是基本的常识。”

　　中国足协前任专职副主席阎世铎在2002年1月23日中国足协新闻发布会上说。

　　北京大学法学院教授姜明安在北京大学公众参与研究于支持中心举行的研讨会上表示，司法部门和行政部门都不能直接改变社团所作出的决定。司法部门对社团组织应当尽量少干预，干预必须以社团违反最低限度法律程序为原则，一般不能介人技术性事务，并且在诉诸法院之前，应该穷尽了一切法律救济途径。“当然，授权委托组织则不受此限制”。

　　“社会团体与内部成员的关系是不同于传统民事关系和行政关系的新型关系。”中国政法大学经济法研究所副主任、社会法学者赵红梅对记者说，“要破解这一权利救济困境，还需要理顺社会团体的权利来源。”(宋识径）