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国家局谢幕

文.王晓冰

当年劳模们在国家国内贸易局门口交谈。

  国家经贸委下属9个国家局的撤销,标志着中国政府序列中专司行业管理的部门机构的终结

  为宣布国家机械工业局、国家石油和化学工业局等9个国家局正式撤销,国家经贸委2月19日举办了一个简朴的新闻发布会。一百来个座位,除了记者,就是经贸委和9个国家局的部分代表;记者的名单也经过了精心挑选--主要来自几家中央大报、行业报和电视台。一切都显示,这是一次不事声张的行动。

  这是1998年国务院机构改革的延续和深化:被撤销的9个专业性国家局大多在当年的机构改革中由部降为局,三年之后终归于撤销,标志着中国政府序列中专司行业管理的部门机构的终结,然而与当年的轰轰烈烈相比,媒体的反应显得颇为平静,9个国家局归并到国家经贸委的行动,在冷静而节制的掌声中落幕。

两步走

  被撤销的国家局名单囊括了绝大部分专业经济管理机构:国家国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家有色金属工业局。在后缀从「部」变成「局」以前,这些机构都曾有过掌管亿万资财,手握生杀大权的辉煌历史。

  1998年初,新一届政府就职的第一件事便是「向自己开刀」,40个部委被精简为29个,裁员近两万,以主管行业内企业为主要职能的15个专业经济部门成了被裁撤的首要目标。其时有媒体热烈地评价称,这一方案表明政企分开实现了「突破性进展」。消息一公布,据说每年「两会」蜂拥而至的「跑部团」顿时没了主张。

  然而,「向自己开刀」的背后要斩断的是千丝万缕的利益纽带,困难显而易见。为了「保持工作连续性和进一步创造条件,实现平稳过渡」(时任国家经贸委主任盛华仁语),方案的设计者们一开始便选择了两步走的方略:第一步,将「部」改组为隶属于国家经贸委的「局」,并明确指出这些局不再直接管理企业,只负责行业规划和管理,其出台的行业管理政策以国家经贸委的名义发布;第二步,再根据运行情况撤销国家局,行政职能并入国家经贸委成为内设局。当时确定的过渡期为3年。

  于是,这批委管局从一开始便注定了只是过渡性机构,与所属企事业单位脱钩成了每个国家局挂牌之后的第一项任务,实际上也是其三年短暂历史的主要任务--

  1998年,委管国家局将所属168所高等院校交由教育部或地方管理;

  1999年,委管国家局将所属242家科研机构转为科技型企业或进入企业集团,分别交由地方或中央企业工委管理;委管国家局所办和直接管理的123家企业与原主管部门脱钩;

  2000年,所属37个勘察设计单位和84个地质勘探单位分别移交地方管理或进入大企业集团,由中央企业工委管理;由国家局主办主管的及其下属单位的报刊出版社,分别并入党报报社、报业集团,有的实行属地管理或移交行业协会。与此同时,各省区市也进行了政府机构改革,专业经济厅局大都撤销,有关行政职能划入地方经贸委。

  在一系列部署下,裁撤国家局的时机酝酿成熟。2000年9月,国家经贸委将撤销9大委管局及委机关内设机构调整的方案上报国务院。

  这个方案实际上是对「强化综合,淡化专业」的进一步强化,更是彻底斩断了政府与企业之间直接的血脉纽带。在国家经贸委所属的10个国家局中,除了烟草专卖局得以保留,其余9个国家局悉数撤销,同时在经贸委内部也不再设立相应的专业司局,而着重充实和加强综合性司局。突破行业和部门围墙的设想在调整后的机构中得到了完全体现。

  对于下面的企业来说,这个变化「意味着办事不再有针对本行业的专门部门,而是依事而定。」根据需要,国家经贸委除增设国家安全生产监督管理局,还新设和调整了5个综合性司局,司局由20个增加到22个,人员编制由450人增加到750人。

  「如果问这次机构改革最大的特点是什么,就是过渡得非常平稳。」刚刚离任的原国家经贸委主任盛华仁在回答记者提问时表示:「因为在调整中几乎没有人给国务院给中央写信。」

  对于一场涉及在职公务员1196人和离退休人员7000余人的机构改革而言,在短短四个多月得以完成并平稳着陆确是一个难度系数很高的动作。根据既定的方案,1/4的在职公务员充实到经贸委,其余的则分别进入新组建的国家安全生产监督管理局,中央企业工委、企业及行业协会等中介组织。

从喧嚣到冷清

  从1998年到2000年,几乎每个国家局的公务员都感受到了改革前后的巨大反差。

  国家石油和化学工业局的大楼就坐落在北京四环边路上,旁边紧挨着五矿大厦。两个楼个头一般高,但是五矿的牌子很大,悬在顶楼,而石化局的牌子很小,竖在一层--现在遇上第一次来的人,局里的人都习惯说:「就在五矿边上。」三年前这里的景象可大不一样,两块牌子的兴衰正折射出政府专业经济管理部门与企业在改革20年中关系的沿革。

  2000年11月,虽然裁撤的消息尚未对外公布,石化局的走廊里已是空空荡荡。从化工部改成石化局之后,人员已经精简大半,1到7层空掉的办公室都租给了公司,其中许多就是原来化工部下属的企业。现在,仍在楼里的留守机构都在准备搬家,31人的禁止化学武器办公室要整体搬到经贸委的大楼里办公,剩下的人大部分去了行业协会,还有一些要去中央大型企业工委。除了8层留作行业协会办公室外,其余的楼层都准备招租。下属的《中国化工报》和《石油化工》杂志,一个被划给了经济日报,另一个归并到行业协会。

  「机构改革后,每年都感到发行的压力在加大。」《石油化工》杂志社一位老员工感慨说。过去的好日子是和权力,尤其是审批的权力紧紧联系在一起的。「1998年前还有上市审批权的时候,辽通化工、通利化工上市都是我们给批的指标。那时企业都愿意来找我们。」到1998年,不但没有了上市指标,项目审批权也被归总到经贸委,留给石油化工局的职能主要是制订行业规划和行业政策。石化局的门庭也渐渐冷落起来,与此同时,脱钩重组后建立起来的中石油和中石化却迅速成长,成为跨20多个省区市、规模达千亿元的特大型企业。

  脱钩-精简-裁撤,同样的故事在其他8个国家局也同时上演着。尽管失去权力的过程中难免伴随着失落,但是很多人都表示理解。在国内贸易局已经工作十几年的张曙光说:「其实企业早就应该脱钩了,以前计划经济时代,直属企业效益都不错--有国家顶着,进入市场经济之后,拿国内贸易局的几个流通企业来说,效益一年不如一年,每年都有职工找到局里闹,成了包袱,政府背不起也不该背下去了。」

  机械工业部门的脱钩开始得更早。据介绍,从1984年起企业就下放了,到1988年直属的公司都交了出去。2000年的任务则是把勘探设计院和勘察设计院转成科技企业后一并移交。煤炭工业部也在1998年将直属94个煤矿落实「地方户口」。

  尽管立项贷款的权力大部分已在1998年机构改革以及此前的一系列政企分开的改革中下放到企业,但是仍有一部分项目的审批权留在了机关。盛华仁在接受记者采访时称,据不完全统计,国家经贸委以及下属司局的行政性审批项目大概还有100多项,情况比较复杂,需要进行清理。盛华仁表示,将在经贸委党组的领导下成立一个领导小组专门进行治理。组长由委党组成员、中纪委驻经贸委纪检组组长陈光复担任,成员来自经济法规司、企业改革司、企业监督局以及办公厅。「争取在2001年3月提出减少行政性审批的方案,先由各司局自己提,然后由小组起草意见,最后党组决定。估计这个方案3月底能拿出。」

未来的疑问

  在完成了9大委管局的撤销和机构调整之后,据悉国家经贸委下一步将要进行的便是行业协会的改组与整合。行业协会能否填补专业部委隐退之后留下的空白,担当起政府与企业的桥梁,这是留给未来的一大疑问。

  对此,盛华仁已明确表示,行业协会和政府将分清职能,真正担当起中介机构的责任。日本通产省是中国国家经贸委的模板,前者联系着1300多个协会,大部分技术管理、市场协调、服务企业的工作都由协会负责。

  在新的机构中,经贸委将在产业政策司下面加设行业管理办公室,作为专门联系各个行协的机关。国家局裁撤之后,原来下属的近300个行业协会全部归并到经贸委。经贸委将采取分行业、分层次管理的办法,经贸委主要与10个直属协会联系,其余的则委托10个直属协会代管。

  行业协会的改革是经贸委正在研究的题目。目前基本的原则是在经费使用和运作上沿用原有的形式,同时从机关分流到行业协会的人员费用将由国家财政拨款。对于接收安置了分流人员的行业协会,国家经贸委也申请财政给予一定补贴。但是国家经贸委一位副主任表示,今后行业协会决不会成为退休人员的安置所,会长主要将由企业领导人担任。现在虽然还不能明确行业协会的下一步改革怎样进行,不过据内部人士透露,国务院的思路从1998年就非常明确,就是将专业部变成局,再从局到协会,最终把协会推向市场。

  事实上,在现有的200多家协会中,既有政府拨款定编的「官办协会」,也有完全民办、自收自支的,其中最大多数则是政府不给经费,却要依赖于行政部门支持的协会。一方面,大多数协会无法完全自立,另一方面,如果现有的人员、经费以及办公条件都仍然依赖政府部门供给的话,行业协会缺乏改革的动力,难有大的作为和改变。这仍是行业协会待解的两难困境。

  9大国家局的最终撤销,并不意味着政企分开已经在全部经济领域完成。专家认为,9大国家局的消失表明中央政府放弃了直接干预企业经营的管理模式,但是企业能否真正自主地投入市场竞争还受到地方政府的制约。另外,今天的中国仍然还有一些行业中政府部门与企业角色混淆,其中最为舆论关注的有两大垄断行业:铁路和民航。尽管铁道部和民航总局近两年都提出了改革重组的方案,但是进展却殊为迟缓。

摘自《财经》2001年第3期



 

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