出租车改革：新旧业态深度博弈

　　北京居民刘敏尤为关注正在征求各方意见的出租车改革方案，因为她想知道网络预约车会不会受到影响。在接触到滴滴、优步等打车软件后，下班前预约一辆快车或顺风车回家已成为她的习惯。

　　近年来，围绕打车难、服务差、出租车群体事件多发等，出租车热点话题不断，推动行业变革、打破垄断呼声高涨。另一方面，国内多家互联网叫车平台推出的各种专车服务，以创新、便捷、经济的优势融入人们特别是年青一代的出行习惯，也如一条鲶鱼，搅动着出租车行业的变革。

　　10月10日，交通运输部公布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），“专车合法化”的靴子终于落地，也令出租车行业新旧业态的博弈更加引人关注。

　　出租车：管制经济积重难返

　　在中国，出租车和出租车司机是特殊的行业和群体。不少城市十几年来没有增加一台出租车，而这十多年中国社会出行需求已发生翻天覆地的变化；每有油价上涨、增加出租车供应、份子钱增加等问题，几乎都能引发这一群体大规模罢运、上访；出租车标交易价格几年时间从一二十万元涨到七八十万元，直追房价上涨速度；即使出租车司机抱怨收入下降，各地想开上出租车的人依旧很多，甚至需要托关系送礼才能从公司包到车，其怪现状，不一而足。

　　这一棘手的问题既困扰市长又困扰市场。一方面打车难、拼车、拒载等问题引发市民极大不满，成为城市通病，也成为近几年两会时期人大代表关注的问题，另一方面，政府不敢轻易增加运力，避免引发不稳定因素。

　　“出租车司机一不挣钱就上访，尤其是打车淡季，我们这就变信访办了。”黑龙江省出租车管理部门一名人士表示，黑龙江省政府还有各地出租车管理办几乎都被围过。有交通局长无奈地说，管出租车这活，群众、政府、驾驶员、出租车公司，怎么管都不是，费这么大劲儿没一家说好，一些地方将其视为敏感话题，稳定压力可见一斑。

　　运力不足、供应缺口催生了庞大的黑车群体，没有人能说准有多少此类没有营运手续的车辆，有的估算为现有运力的1/3，有的估算与现有运力相当，甚至更多。多地曾不同程度打击黑车运营，但这一为需求而存在的黑车却打不尽、驱不散。

　　种种问题可以追溯到管制二字。在经历一段自由发展时期后，出于规范市场的考虑，中国对出租车实行数量控制、价格管制、特许经营的管理方式。城市保持多少出租车，投放多少运力，运力投放给谁，由政府说了算，这种按照计划而非需求的管理方式，沿袭至今。

　　管制经济人为制造稀缺，形成行业垄断利润和垄断群体，直接造成群众出行难的现状，有城市近几年累计投入4000台出租车的运力，但进入市场“一点声响都没有”，可见缺口之大。很多交通部门管理人员向记者抱怨，他们打不到车的时候也只能坐黑车，甚至在一个城市开全国出租车管理会议时，许多与会人员都是打着黑车从住处到会场的。

　　而政府对出租车行业实施严格管控，行政之手已经“伸到”这个行业的方方面面。从打车的起步价到出租车的数量，从车身的颜色到服务质量，从出租车车型、排量到驾驶员的招聘，几乎无所不管。

　　以服务质量为例，交通运输部曾在2011年印发《出租车服务质量信誉考核办法（试行）》，规范出租车的经营行为，实行企业服务质量信誉考核，驾驶员服务质量信誉考核。

　　“服务质量评比是政府的管理手段，但服务质量不是能管出来的，这么多年了，服务质量一直都上不去。”一位交通系统的官员私下里抱怨。“我们不敢奢望有什么好的服务态度，只要不拒载就谢天谢地了。”

　　管制随之而来的还有寻租空间，滋生腐败。大庆一家出租车公司负责人表示，政府对企业管理不懂，但却干预过多，公司办什么自己说了不算，总是被政府捆着走。比如政府对公司进行考核，导致有的公司不靠提升质量，而靠送礼来取得资格。对于打不掉的黑车，更有出租车司机向记者反映，敢开黑车的人背后都需要保护伞，黑车主每月需缴纳1500元不等的费用，才能相安无事。

　　一辆出租车搅动各种资源，一有风吹草动都能引发不稳定因素，成为城市管理者头疼的难题。一些地方习惯性用行政化思维和手段来解决出现的问题，据此开出药方，似乎都不太令人满意。

　　公司化经营、公车公营、取消份子钱、个人经营、全面放开……上海、杭州、太原等多个城市在出租车管理方式上均有改革探索、管理方式创新，有的被迅速叫停，有的在争议中前行，有的还留下不少遗留问题待解。

　　在大多数城市推行的公司化管理方式，使出租车必须挂靠相应的公司才能运营，这一降低政府部门管理难度的方式也催生了一个利益中间层，并在近些年饱受诟病。出租车公司向司机发包车辆，收取不菲的抵押金或发包费用，每日收取份子钱，不少出租车司机埋怨这一利益中间层空手赚钱，公司只收钱并不能提供相应价值的服务，公司买车的钱有的也是由司机承担。

　　有分析认为，出租车行业垄断收益几乎完全被出租车公司占有，这让旨在降低市场交易成本的出租车公司制度却实际上提高了交易成本，严重影响了市场效率。近些年，出租车信访问题始终围绕行业内部关系不顺、矛盾多元、利益分割不均，行业与社会的冲突与矛盾展开。

　　对于出租车这一谁都不敢轻易动的烫手山芋，更多无奈之举是，用权宜之计将矛盾延后，以求暂时稳定难从根本上解决问题。

　　虽然经营权不允许私下交易，但出租车行业已然形成了管理部门、公司、二道贩子、车主、司机等层层转包的多利益链条。哈尔滨市出租车管理处对面就有多家出租车交易门面，一位经营者愤愤不平痛陈管理者利用手中的出租车资源获利等腐败问题。

　　互联网专车：“鲶鱼效应”推动改革

　　在相关方还在试图以行业特殊性应对改革浪潮时，互联网以迅疾态势进入出租车领域，撼动以往基于出租车定位、指标控制、层层发包等的封闭垄断管理方式，围绕市场需求重构起新的运营体系。因动了既得利益集团的“奶酪”，滴滴、优步等专车服务引起轩然大波，在一些城市被定位成黑车叫停，也成为一些城市出租车罢运和抗议的目标。

　　只要在手机里下载一个小小的打车软件，乘客就能随时发布乘车信息、司机实时获取信息并响应，有效提高了市场的效率；过去由于“信息不对称”带来的议价等交易成本也不复存在，乘客在叫车的同时，就与司机达成了议价协定；对于双方身份、乘车路线等信息的记录及展示，有效解决了出租车的安全性问题；而服务评价系统，则比过去缺乏“后效性”的传统出租车行业，增添了优胜劣汰的机制，对服务质量提供了有效的保障。

　　不可否认的是，“专车”出现后，各地出租车行业正在发生变化。一些地方取消了份子钱，一些地方出租车司机改开专车，更多转型机会和出路也让出租车司机在份子钱、承包费等方面与公司有更好的谈判能力。

　　对于专车这一新兴事物的接受，让人们看到管理者的进步，未来将如何管理专车，也成为两份文件公开征求意见后舆论关注的焦点。 滴滴快车司机李师傅是一名机场大巴调度人员，刚刚换了一辆新车拉活，开车收入最多时是他原本收入的4倍，“比上班还轻松些”。改革意见中对他影响最大的是需要将私家车转成运营车辆。

　　“变成运营车辆，车就贬值了”，李师傅说，“转成运营车辆不是不可以，但得让我有活拉，得有账算，否则肯定就不干了。”

　　有活拉，有账算，滴滴快车司机将面临的处境、诉求与传统出租车司机大体相同。一些人担心，指导意见中的管理思路，其实是把“网络预约出租汽车”变为“仅仅是可以通过网络预约的传统出租车”。

　　国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华表示，从准入门槛来看，《办法》对互联网约租车将实施传统出租车行业的审批制管理。如此一来，便是在原本自由竞争的互联网约租车市场，实质上地设置了人为的准入限制，影响市场竞争。

　　他认为，虽然《办法》明确了“网络预约出租汽车运输价格实行政府指导价或市场调节价”，体现了管理思维上的进步，但实行价格的市场调节，其前提条件是数量的市场调节。有了审批制这样的制度性障碍，再加上“城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》”这种实质上对数量管制的默许，决定了所谓“网络预约出租汽车”无法完全实行市场调节。

　　如此一来不免让人担心，源自创新和竞争的专车，是否会像出租车一样，在数量、价格被确定之下，失去创新、提高效率和质量的动力。

　　但事实上，专车服务自诞生以来也面临着不少的争议，例如当前存在的市场主体责任不落实、消费者安全和合法权益得不到保障、不公平市场竞争等问题，缺乏管控后平台企业一旦取得市场垄断地位可能操纵市场等行为。

　　专业平台：

　　积极申请合规资质

　　对于身处其中的专业平台来说，改革意见肯定了互联网专车的合法地位和市场创新，但带来的打击似乎更大。一名专车平台人士告诉记者，《办法》中对车辆营运资质、营运年限、定价及相关报备的规定，对司机招募、业务创新、扩大规模等方面都有影响，直接束缚了专车现有商业模式，这些也是专车服务有别于传统出租车的创新关键环节所在。这些规定对正在兴起的专车服务发展会形成限制。

　　专车服务平台陆续通过官方渠道发声。滴滴快的公司表示，将把握移动互联网改变世界、共享经济促进世界经济发展改善人们生活的时代大趋势，从推动行业健康快速发展、切实满足百姓美好出行需求的角度出发，在充分吸收专家意见、业界诉求和广大司机用户意愿的基础上，负责任地提出意见和修改建议。

　　而此前在10月8日，滴滴快的已经从上海交通委手中拿到了第一张网络约租车平台经营资格许可。

　　优步则称，作为行业的主要参与者，优步中国会认真领会管理办法的精神，并积极参与整个办法制定过程。优步中国独立运营实体的建立、服务器的完全境内运营、有关互联网资质的取得和报备，作为本土化进程重要的部分，都已经完成。优步中国已经和各地方政府在积极沟通交流中，会在地方实施细则颁布后，第一时间申请网络约租车所需要的资质和证照。

　　“传统出租车行业痼疾严重，已经到了不解决不行的程度。”东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松认为，靠传统行业自身改不动，需要传统出租车和网络约租车两个领域联动，目前这种改革氛围已经形成。