土地流转必须完善法律制定与制度设计

　　近日，有相关报道称，关于农村土地改革进程的重要文件已经发至河北、辽宁、吉林等18个省市，被确定的28个试点县将于今年8月至9月正式启动农村集体经营性建设用地使用权流转，原则是不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的规定，流转土地不得用于商品住宅建设。

　　而在昨天下午，国土部有关负责人对此回应称报道不实，国土部并未向地方政府下发过这一文件。同时，对于土地管理制度改革工作的具体进展，该负责人也表示不方便透露。但不可否认的是，土地流转的话题再一次走进人们的关注焦点中。

　　对于农村土地流转问题，今年中央1号文件专门出台了政策，要求加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。

　　从大的背景来看，目前农村发展在不同层面都遇到了一些难题。我国目前实行的是，家庭分散经营和集体统一经营相结合的双层经营体制。不少专家认为，在很多地区原有的农村生产体系和实际发展开始出现脱节，但是新型的生产组织形式还未彻底建立，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场；而且在传统的家庭分散经营中，农民的市场主体地位很脆弱，与目前所提倡和需要的发展现代农业要求不相适应。所以，在实践的摸索中，要求我们去寻找一条新的道路，而土地承包经营权流转就是目前普遍运用的方法。

　　换一个角度来看，农村的人、地矛盾日渐突出，一部分农民在无法依靠土地来满足生活基本开支的情况下，选择进城务工，这种情况大规模出现定会造成土地闲置、农业发展遭到阻碍。而通过农村土地流转的方法，农民可以在租出去的土地上获得一定收入，同时还有外出打工工资，让他们能够拥有更好的生活。而对于那些愿意经营土地的农户或工商企业而言，流转的土地能够解决其土地需求，使他们扩大经营规模，增加收益。在黑龙江等产粮大省，要提高粮食单产能力，需要农业科技和机械化耕作的同时推进，这对土地流转提出了需求，才能减少科技推广的成本。

　　对于人口众多而且农产品消费量日益增加的我国而言，探索土地流转模式具有极其深远的意义。纵观发达国家的农业发展情况，绝大部分都运用高科技和少量人口来实现高产值。采用现代化农业生产的方式，大大解放了农村人口，发展了农业规模经济。不少农业领域的专家认为，如果闲置的土地能够流转起来，无疑将大幅提高土地的使用效率，而规模化、标准化经营，也可以为高科技含量的现代化农业提供发展空间。同时，对于挣扎在人口红利边缘的中国经济来说，土地流转可以使农村的一部分劳动力进入城市制造业及第三产业，给城镇化注入新能量。

　　当然，在展望土地承包经营权流转所带来的红利时，我们也应当将其可能带来的问题放在同样的高度来讨论。

　　现阶段，我国土地法律政策和土地流转的机制都相对不够健全。推动农村土地流转所依据的法律主要是2002年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，但这两份文件在涉及农村土地流转的条款上相对比较笼统，并未对这一动态过程的细节问题做详细阐述，类似土地的产权内容、界限和形式、调节各产权主体之间的利益等情况都没有太强的可操作性条文。而在执法过程中，行政部门对一些农地违法行为也缺乏严厉的制裁措施。

　　同时，机制的不健全以及与时刻变化的情况脱节也会导致土地难以公平、公正和有序的进行流转。这就要求相关部门必须制定政策来保障土地承包权的价值、优化土地资源配置、促进生产结构优化。

　　对于当下土地资源紧缺、商业用地价格节节高升的情况，农村土地承包经营权的流转也引发了不少人对可能出现的地方滥用征地权问题展开讨论。业内人士认为，必须完善相关法律制度，不仅要维护农民的利益，最大化利用土地资源，同时更要防止任何人借流转之机破坏根本制度。所以，必须要严守18亿亩耕地红线，保证农地农用，防止农村土地进入商业地产等领域。

　　业内人士认为，随着城镇化的稳步推进以及政府在盘活存量方面的政策方向，土地流转有望成为新一轮的改革重点。农村土地承包经营权流转是土地制度上的改革和创新，是农村市场经济发展的客观要求，推行土地流转必然使第一产业人口受益。而且，也会在提高未来长期农业人口收入和农村发展的前提下，为其他经济板块带来意想不到的福利。

　　　见习记者张末冬