财税体制陷困境 单兵出击难突破

　　现行财税体制已经走到了十分重要的拐点，甚至可以说已经遇到了巨大的瓶颈。如何取得突破，如何改变目前财权与事权极不匹配，如何通过财税体制改革发挥中央和地方“两个积极性”并维护好企业和居民利益等，都是财税体制改革必须解决的问题。而如果仍像上一轮改革一样，单兵出击或只为某一方面的目标服务，显然是远远不够的，也是无法达到目的的

　　日前，在浙江德清举办的“2013莫干山中青年改革开放论坛”上，国家发改委副主任张晓强表示，要加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系。财政部副部长王保安则认为，财税改革不是孤立的，还要依赖于有关配套改革的协同与推进。

　　众所周知，1994年的分税制改革，堪称新中国历史上力度最大的一次财税体制改革，也是改革开放以来十分重要的一项改革。

　　由于改革的主要目标就是如何增强中央财政的宏观调控能力，因此，改革方案的设计，也主要围绕这一目标而展开，税制的设立、税收的分配、财权的界定以及税收征管的措施等，几乎都没有什么可逆性，没有可以在实施过程中进行调整与完善的空间。

　　也正是因为方案的设计过于强调某一方面的作用，故方案的灵活性、可塑性就比较差，局限性和阶段性特征却比较明显。尤其在财权与事权的匹配方面，基本没有前瞻性，如在此后的实施过程中，中央不断地将事权下放给地方，却没有将财权同步匹配给地方，导致地方财政越来越困难、越来越难以满足经济社会发展的需要。为什么地方政府会如此依赖“土地财政”、利用“土地财政”筹集建设资金，除错误政绩观所致外，与分税制财政体制的不合理也有着密切关系。

　　不仅如此，由于过度强调中央财政的调控权，使财力过度向中央集中，地方在过度开发“土地财政”的同时，为了多争取一些财政分成收入，又不顾一切地加大了税收征管力度，使财政收入的增长脱离了经济发展实际，连续近20年以GDP两倍以上的速度增长，且多数年份是以GDP三倍以上的速度增长。其直接后果，不仅给企业再生产带来重大影响，而且使居民收入占国民收入的比重逐年下降。一方面，居民的实际收入增长速度逐年放缓，实际购买能力下降；另一方面，“土地财政”带来的房价等快速上涨，使居民的相对购买能力也大大下降。

　　更重要的，由于财政收入增长过快，导致财政支出也水涨船高，连续在高平台上快速增长，使财政资金的使用效率大大降低。尤其是中央财政，在财力过度集中的情况下，相当一部分财力变成了部门的既得利益、可支配利益，变成了部门权力的象征。如每年年底的突击花钱，就是最典型的案例。

　　我们说，在中央财政宏观调控能力严重削弱的情况下，对财税体制作出适当调整，是完全应该的。前提是，这样的调整必须建立在中央和地方“两个积极性”的发挥以及不损害企业和居民利益的基础上。也就是说，体制必须有一定的灵活性，亦即在中央财政调控能力达到一定水平的情况下，能够通过自我调节与完善，使体制更加科学、合理与公正。

　　显然，现行体制并不具备这样的条件与功能，也没有充分兼顾到地方、企业和居民的利益，尤其是随着经济形势的变化、国有企业改革力度的加大、就业压力的增强、中低收入人群的扩大等带来的社会保障要求变高，更使得体制的局限性和阶段性特征明显，产生的负面作用与影响加大。

　　尤其值得注意的是，在前一轮财税体制改革扭曲了中央与地方财权和事权匹配关系、扭曲了政府与企业、居民收入分配关系以及财政资金使用效率大大下降、财政支出居高不下的情况下，如果继续就财税体制改革而改革，单兵出击，可能已经难以取得实质性效果，而必须其他改革协调推进，尤其是以下几个方面。否则，将很难达到预期目的。

　　一是行政体制改革。一个值得思考的问题是，为什么在财政收入连续近20年保持高速增长的情况下，财政的困难却不断加剧，公共事业和公共设施得不到同步提高呢？原因就在于，政府运转所消耗的财力过多。其中，人员经费和办公经费等是最主要的支出项目。这也意味着，要减轻财政负担，就必须大力精简人员。否则，财政收入增长再快，也满足不了政府机关的运转需要，改革也难以向前推进。所以，加快行政体制改革，精简机构、精简人员就成了必须协调推进的重要方面。这其中，中央与地方的关系如何理顺，是否可以给地方一定的税收立法权，也是行政体制改革必须突破的地方之一。

　　二是收入分配制度改革。应该说，收入分配制度改革和财税体制改革是互为呼应的。财税体制改革可以推动收入分配制度改革，如调整国民收入分配关系，提高居民收入占国民收入的比重。同样，收入分配制度改革对财税体制改革也十分重要。如对高收入行业、高收入阶层的约束和限制、对非工资性收入行为的规范和调整等。如果收入分配制度改革不同步推进，财税体制改革向纵深推进的难度也很大。

　　三是社会保障制度改革。社会保障制度是社会的“稳定嚣”、“案例阀”，如果社会保障制度不健全，对财税体制改革的影响也是相当大的。而社会保障制度改革必然会影响到财税体制改革，如社会保障税税率的确定，社会保障税占国民收入的比重等。所以，如果让财税体制改革单兵出击，那么，社会保障制度改革就很难推进。特别是社会保障税的税率，定高了，企业受不了，定低了，政府受不了。如何在财政收入与社会保障税之间作出合理的分配与界定，十分重要。

　　此外，医疗卫生体制、教育科学体制、社会信用体系建立等，也是十分重要的方面。

　　现行财税体制已经走到了十分重要的拐点，甚至可以说已经遇到了巨大的瓶颈。如何取得突破，如何改变目前财权与事权极不匹配，如何通过财税体制改革发挥中央和地方“两个积极性”并维护好企业和居民利益等，都是财税体制改革必须解决的问题。而如果仍像上一轮改革一样，单兵出击或只为某一方面的目标服务，显然是远远不够的，也是无法达到目的的。