珠三角城市如何成功实现“双集聚”

随着广州城区扩张，现在的天河区已经成为广州市的地理中心。

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    广州城市新中轴线自北向南，依次穿过天河商圈的中信广场、珠江新城CBD东塔、西塔与花城广场，连接到珠江南岸小蛮腰等地标，印证着这个中心城区的重要地位。

    符超军 摄

    ●南方报业联合采访团

    南方日报记者 牛思远

    通讯员 田禾

    就当广东吹响粤东西北振兴发展、特别是将中心城区扩容提质作为三大抓手之一号角的时候，一份来自省政府发展研究中心的报告引起了不小的关注。

    这份名为《城镇化发展应与就业增长人口集聚相匹配》的报告，将城镇化的核心落在产业和人口上。这与粤东西北扩容提质所要求的产业、人口、城市“三个扩容”和产业、人口、城市、生活“四个提质”可谓不谋而合。正如专家所说，对很多地方来说，城区空间“扩容”相对容易，但要实现“提质”，让产业、人口的集聚能和城区空间扩张保持同步却相对较难。

    报告按城市人口、产业和建设扩张三者协调程度，将城镇化推进总结为三种典型：第一种是既有产业集聚支撑，又有人口集聚支撑的城市扩张；第二种是有产业集聚支撑，却无人口集聚支撑；第三种，是既无产业集聚支撑，又无人口集聚支撑。根据2005—2011年的统计数据，我省21个地级以上市中，符合第一种“双集聚”模式的城市主要集中在珠三角地区，包括了广州、深圳、中山、东莞、惠州和佛山；第二种模式中，既有珠三角的江门、珠海，也有清远、河源、韶关等粤东西北地区城市；被归进第三种模式的肇庆、揭阳、潮州和阳江，则全是粤东西北城市。

    从这一点来看，回过头来梳理与分析珠三角城市过去30多年间的城镇化进程，可以提供粤东西北扩容提质的有益视角。于是我们行走东西北的脚步暂时离开了粤东西北而回到珠三角，以寻找究竟如何才能在扩容提质中，实现产业和人口的同步聚集。而在珠三角的这一进程中，又有什么经验和教训？

    总策划 莫高义 张东明

    总指挥 王垂林 胡键

    统 筹 郭亦乐 谭仕龙 郎国华

    张翼飞 陈韩晖

    执 行 卢轶

    三十年“扩容提质”之路

    从城乡结合部到广州中心城区

    广州等珠三角城市究竟是如何成功实现“双集聚”的？而如果要回顾广州近年的城镇化进程，如今的天河区注定是绕不过去的。

    “天河如今的地位首先得益于广州市的整体战略。”天河区发改局原局长何松江说。上世纪80年代，广州首次提出“三大组团”的设想，将广州市未来规划为老区、黄埔、天河三大块。到1980年代末，空间上位于三者中间的天河区便已初步被确立为广州的未来城区中心。

    1984年，为适应新的发展形势和第六届全运会的召开，广州市提出了开发天河新区的规划设计任务，以体育活动场所和新火车站为中心，建设一个现代化的城市新区。这个以城市中心东移为目的的战略性举措，与如今众多粤东西北城市的“提质扩容”可谓异曲同工。

    “你知道吗？那时天河公园还被叫做东郊公园。”在天河区政府办公楼的一间会议室里，何松江指着窗外感慨道。这个曾经偏僻的公园现在与区政府仅隔着一条天府路，而它南边曾是整片菜田的员村，如今则是建设得如火如荼的广州国际金融城。

    何松江1986年从团市委调到天河区，一直工作到最近退休。他回忆，天河区刚成立时只有两个镇、四条老街和六七万农民，GDP仅1.14亿元，约占广州市的1%左右，是名副其实的郊区穷区。“直到现在，石牌、车陂一带的本地老人还习惯把去越秀、荔湾叫做‘进城’、‘上广州’。”

    “天河建设区原是一座废弃的空军旧机场，部分是零散的农田菜地，还有是高低不平、杂草丛生的荒地。”参与了当年天河建设区规划开发的越秀地产副总经理黄维纲回忆说。当时还叫“城建总公司”的越秀地产主要负责5.2平方公里的天河新区综合开发，规划设计西起广州大道，东至东莞庄路东侧，北起广深铁路，南至黄埔大道为界区域。

    这片区域，现在大致位于有“华南第一商圈”之誉的天河路商圈，仅是天河区的一小部分。行政区划意义上的天河，直到1985年经国务院批准成立，才正式从广州市郊区划分出来，原是广州东部的一个典型的“城乡结合部”。

    近30年过去了，随着广州市的城区扩张，现在的天河区已经成为广州市的地理中心。广州的城市新中轴线自北向南，依次穿过天河商圈的中信广场、珠江新城CBD的东塔、西塔与花城广场，连接到珠江南岸的小蛮腰等地标，印证着这个中心城区的重要地位。

    根据2012年的最新数字，天河区总面积从成立初期的102.5平方公里增加到137.38平方公里，户籍人口则从1985年的24.78万人增至79.57万人，常住人口则达到144.66万人。而天河的GDP更是相较当初增长2000多倍，达到了2403.53亿元，连续6年位居广州全市第一，其他包括税收总量和增速、固定资产投资额、商品销售总额等主要经济指标也都位居广州首位。

    看准时间节点与空间定点

    工业化仍是人口集聚“助推剂”

    省政府发展研究中心报告指出，在城市化进程中，产业集聚是人口迁移的基本动力，在产业集聚的“拉动”下，人口逐渐向城市集聚，人口集聚又会“推动”城市化建设扩张，为进一步的产业和人口集聚提供基础设施和配套服务。

    不过，要实现城市、产业、人口三者的协调发展，“需要量力而行，而非一蹴而就。要尊重市场规律，不能一味追求高大全。”省社科院区域竞争力评估中心主任丁力说，广东周边地区发展的致命问题不完全在于城市规模不够，而是在于经济发展内生力不强。

    天河这样一个曾经的城乡结合部，又是如何获得经济发展的内生力呢？

    何松江曾被广西某县请去给干部“上课”，介绍天河区的发展经验。他总结说，天河区的崛起，事实上正是整个广州市城区“扩容提质”的过程，可以从时间和空间两个角度去分析。

    “时间节点上，天河区抓住了时代大背景下经济发展的重要时点；空间定点上，我们则是紧紧依靠广州的规划为自己进行了准确定位。”何松江说，和很多以农业为主的城乡结合部不同，天河从一开始就有着独特的潜力——改革开放前的工业基础。

    早在上世纪50年代，国家轻工业部就曾选中广州市东郊新开辟的程界东村工业区（后称员村轻工业区），兴建了亚洲最大的罐头厂。现在的员村三、四横路，仍存留着当年兴建的苏联式厂房与宿舍，以及因此而聚集兴旺起来的市场、医院、文化宫等公共设施。

    正是由于拥有员村这样的广州轻工业重镇，使得天河在建区初期便是三大产业“三分天下”的局面，在上世纪80年代中后期依旧延续。当时最流行的说法是：“无农不稳、无工不富、无商不活”。何松江回忆说，时间节点上，当时大环境便是地方经济承接和贯彻国家计划政策，天河的发展按部就班，但也没有错过大的机遇。

    上世纪80年代末到90年代初，工业地位逐渐提高，尤其是“大办工业区”成为一股热潮。除了引进外商，各个村、街道也纷纷办起集体企业，乡镇企业一度成为天河经济的大头。1993年，天河区GDP首次突破10亿元，达到了16.95亿元，相比前一年几乎翻倍。

    “长期以来，我国东部地区包括珠三角都是以工业化带动城市化。”省委党校经济学部主任余甫功分析说，粤东西北地区发展水平偏低，城市规模总体不大，加快产业发展特别是工业发展是加快人口集聚的最有效途径，应在提质过程中扩容，把转型升级和提高生产率放在更加突出位置。

    省政府参事、省委党校教授陈鸿宇说，目前粤东西北地区普遍处于工业化的成长期，工业化仍然是城镇化的动力，工业产业园区的建设和新城区的建设完全可以统一起来。同时，城市公共建设、第三产业发展做好统筹规划，与工业布局相适应。

    第三产业崛起的启示

    产业选择应当因地制宜

    尽管赞同工业化对于城市化的重要意义，但多位专家也都指出，工业化并非城市扩容提质实现产业、人口集聚的唯一道路。

    “新兴城区建设无疑是要有产业支撑的，但并不是必须依赖工业才能带动新城区兴旺。”余甫功说，对于区位好的中心城区，服务业发展也是一样的，而且生产性服务业发展还有利周边地区工业和特色产业的发展。

    何松江对此也深表认同。他认为，每个时代都有当时的热潮，每个地方都有自己的具体情况，不管是城市建设，还是产业发展，抑或人口集聚，具体做法都是因地制宜，各不相同。对于粤东西北的中小城市来说，扩容提质后的新城区要短时间内成为又一个天河确实很难，但并不是没有机会做大，关键还是在于如何认识本地经济发展的优劣势，扬长避短。

    上世纪90年代初，广州市提出建设现代化国际大都市战略目标时，就把中央商务区（CBD）定在天河区的珠江新城内规划和建设，这就成了天河在发展总部经济时最具有区域竞争力的比较优势，甚至绝对优势。也正是这个阶段，天河区相继提出重点发展第三产业和总部经济。1997年天河区经济总量登上广州八区之首。1999年，广州市委、市政府正式对外宣布：天河区已经成为广州市的新城市中心。

    2003年，天河区统计发现，仅天河城商场物业加上其中吉之岛、天贸两家商贸公司，就创造了3亿元的年税收。如今的天河区，林和、天河南到石牌一带的天河路商圈，聚集了太古汇、天河城、正佳广场等知名商场，以及百脑汇等众多数码电子专业卖场，被称为华南第一商圈。“这一带作为天河区的核心商圈，GDP占据全区一半。”何松江透露说。

    到2007年，天河区GDP达到1257.77亿元，重新成为广州市第一，三次产业比重由1985年的35.76∶26.50∶37.74发展成为0.2∶19.5∶80.3，第三产业的比重首次达到80%，远远超过广州市57.76%的水平。

    2008年，天河区适时提出现代服务业发展规划，重点发展六大高端服务行业。特别是近年天河区推进新型城市化以来，大力发展天河中央商务区、广州国际金融城、天河智慧城、天河路商圈四大战略性发展平台和金融、商贸、信息、专业服务业四大战略性主导产业，促进经济实力持续领跑全市，2012年天河GDP达到2403.53亿元，在全国千亿级城区“俱乐部”中排名第七。而集聚广州全市四分之一总部型企业、全市70%中外资金融机构的天河中央商务区，GDP实现了1701亿元，在其12平方公里的建成区上，以全市千分之二的土地贡献了广州1/8的GDP，每平方公里GDP达到142亿元。

    在天河迅速成长为跨国公司、大公司在华南地区的总部中心、营运中心和结算中心之时，高端商贸服务业等第三产业占比提高可以说是这个新城区“提质”的一项重要指标。在从农田到工业区再到广州国家中心城市核心区（国际商贸中心核心区）的“提质”崛起之路，正是天河不断发掘自身区位、政策与市场资源，用好比较优势的过程。

    “粤东西北扩容提质的产业支撑要因地制宜地进行选择，具体要看城镇化发展所依托的产业。”陈鸿宇指出，比如有的城市是区域性的交通枢纽，有的城市商贸、教育、医疗服务很发达，有的市县生态环境特别脆弱但旅游资源很丰富，发展物流、商贸、旅游、总部经济、教育医疗服务，也可以成为新城区的产业支撑。

    他还指出，粤东西北各地级市在主城区扩容提质时，要重视发挥政府的主导功能，按照产城有机融合的要求统筹好产业园区和城区发展规划，将产业园区建设和城市生活服务设施建设紧密结合起来，使新城区既宜居又宜业。

    记者手记

    城镇化核心

    始终还是“人”

    在新型城镇化的大潮下，“以人为本”成为各方关注的一个关键词。采访中，多位专家指出，珠三角城市相比粤东西北，确有其先行一步的借鉴意义。然而，包括珠三角在内发达地区，在过去的城镇化过程中同样面临种种缺失，值得粤东西北城市引以为戒，“人的城镇化”便是其中之一。

    省委党校经济学部主任余甫功指出，我国东部地区包括珠三角，都是以工业化带动城市化，城市化是滞后的。这种滞后主要体现为不完全城市化，即在城市常住人口中存在大量农民工，以及城市郊区通“过村改居”和“农转非”把大量农村人口变成了名义上的城市人口。

    他认为，在人才政策上，珠三角地区是对高学历人才敞开大门，但户籍制度不开放，一般外来户籍人口来不了，这点并不值得粤东西北借鉴。粤东西北多为小城镇，小城镇人口户口要放开，否则人口集聚的障碍也会影响到产业集聚和城市建设扩张。

    余甫功认为，加工贸易时期有大量外来务工人员、农民工等在城镇搭小棚生活。但现在发展加工贸易的时机已经过去，主要进行产业转移。而转移后产业的从业人员一般都有一定素质，外来人员在粤东西北找到工作后其实就可以在当地落地生根。

    陈鸿宇也认为，珠三角是一个劳动力净流入地区，民生保障水平较高，“市民化成本”也比较高。在目前的财政体制下，珠三角核心区的许多地级以上市，都设立了“门槛”来限制异地务工人员“入户”并享受当地完整的公共服务，这种状况是需要逐步加以解决的。

    粤东西北是人口净流出的地区，异地务工人员相对不多，与珠三角相比，“市民化”成本也相对较低，可以不必像珠三角一样设“户籍”门槛，让当地农民和异地务工人员自主选择是否愿意进入市、县、镇的城区成为“市民”，这样也能缓解珠三角地区的人口和城市压力。但粤东西北地区地方政府财力也相当有限，需要省政府统筹整合全省财力，确保粤东西北的底线民生和基本民生，营造吸引人才的环境。

    丁力认为，以人为本的城镇化不是建高楼，而把人放在中心位置考虑。其核心问题在于农村人口城镇化，把农村居民转换为合格的城镇居民，首先要解决的就是要使农村居民找到与城市生活相匹配的工作。

    他指出，现在的城镇化发展就产业来讲，过于注重短平快，重视重化工业和高科技产业。资源用在发展重工业上，为老百姓提供的就业岗位就相应减少了。粤东西北地区经济发展内生力不强，一个重要表现就是当地周边地区年轻力壮劳动力大量流出。

    针对这个问题，丁力建议政府要有意识地投入一定资金到本地劳动力的培训教育，提高农民素质，同时通过改善交通条件，加强本地公共服务和改变企业型政府角色等办法，鼓励和引导年轻劳动力回乡工作、创业。