10省区市地方政府债券自发自还改革试点“破冰”

　　5月21日，10省区市地方政府债券自发自还改革试点“破冰”。对地方政府而言，需要提高发债的透明度和规范性，科学地考虑发债成本、收益等问题，避免盲目发债。随着地方债券市场的完善，试点逐步向中西部转移，资本市场不平衡现象将会得到矫正——

　　从2009年财政部代发代还地方政府债券，到2011年试点地区自行发债、中央代还，再到如今试点地区债券自发自还，我国以政府债券为主体的地方政府举债融资机制在不断完善。但从目前试点情况来看，距离完全实现自主发债，还有较长的路要走。

　　“自发自还”与自主发债有何差别

　　“地方政府自己发债、自己还债，其实已经接近自主发债了。”中国社会科学院研究员、财政研究室主任杨志勇表示。之所以是“接近”，而非“等同”，是因为自主发债和“自发自还”存在差别。

　　首先，“自发自还”有发债规模上的限制。根据《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，试点地区只能在国务院批准的限额内进行债券发行。财政部国库司有关负责人表示，2014年地方财政收支差额为4000亿元，用发行地方政府债券来弥补，并列入省级预算管理。“试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，不能超过批准的额度发行。”财政部财政科学研究所副所长白景明表示。

　　其次，“自发自还”有期限上的限制。比如2014年这10个省区市的债券为5年、7年和10年，结构比例也提前设置为4:3:3。“这有利于缓解地方偿债压力，优化地方债务结构。”财政部国库司有关负责人说。

　　再次，“自发自还”利率定价基准上除参考市场利率外，还需参考同期限新发国债利率。在白景明看来，“自发自还”目前需要与国债利率保持一定的一致性。这在改革初期，有利于稳定利率水平，降低试点地区债务风险。

　　为何不能完全实现自主发债

　　我国目前为何没有放开自主发债的“闸门”？三菱东京日联银行（中国）首席金融市场分析师李刘阳认为，从稳增长、降低地方财政成本的角度考虑，地方自发自还债券从发行主体、发行量和用途等方面仍须受到中央的约束。

　　就地方政府而言，顺利实现自主发债，还需下功夫破解难题。

　　试点地方政府债券自发自还，就意味着地方政府将作为独立的信用评级主体，评级越好成本越低，评级越差成本越高，甚至不能发行债券。在这种情况下，就需要利用市场的力量，对地方举债行为进行规范，提高发债的透明度和规范性。

　　在成为发债主体后，地方政府获得融资权的同时，也须承担相应的责任。之前，中央代发等于为此提供了担保，现在“自发自还”意味着权责统一。因此，地方政府需要更科学地考虑发债的成本、收益等问题，避免盲目发债。

　　此次试点的10个省区市，经济发展水平不一致，发债的利率水平必然存在差异。出台的试点办法要求试点地区承担债券还本付息的责任，但是，对于违约如何处理还未有明确要求。一旦出现违约风险，如何保证地方不拿公共利益作交换，尚需建立约束监督机制。

　　是否会增加地方土地财政负担

　　地方债自发自还，需要地方财力支撑，政府的很多收入是直接或间接来自于土地收入项目的。这样一来，会不会加重土地财政的负担？

　　“这里存在着理解上的误区。地方政府并不是通过卖地来偿债的。国有土地出让收入，即扣除拆迁、补偿成本后的净收入，才是地方政府的可用财力。这部分资金被分类纳入预算管理，而偿债则是从公共预算中出的，两者并没有对应关系。”白景明说。

　　高顿财经研究院副院长赵刚认为，此次试点推出有利于推进地方债券的长期化，扭转当前畸形的土地财政，降低地方融资成本。

　　也有人质疑，目前房地产领域的收入是地方政府重要的收入来源之一，且部分发债资金用于了城市房屋建设等。适度放宽地方发债的权限，是否意味着房地产调控会有松动的迹象？北京大学经济学院教授曹和平表示，两者没有直接的关系，地方发债用于支持基础设施建设，即便用于房屋建设，也是配套性厂房、垃圾场等，并不是可出售的商品房等。

　　此外，由于试点地区经济水平有差异，造成发债的利率有差异，越是在经济欠发达地区，发债的报酬率越高。曹和平表示，随着地方债券市场的完善，试点将逐步向中西部转移，资本市场不平衡现象也将会得到矫正。