横琴新区：违法经营提示清单有助政企建立互信

    □李建伟

    5月22日，横琴新区发布全国首个市场主体违法经营行为提示清单（下称“提示清单”）。这是全国首次以清单形式全面公开违法经营行为的创新尝试，也是清单管理模式从准入领域向监管领域延伸的首创式探索，引人注目。同时，这也可以视为工商管理改革领域继注册资本、工商登记改革之后的又一个重要改革尝试，横琴新区再一次成为吃螃蟹者。

    提示清单依法列明了1748种违法经营行为及其依据的具体法律条款，由此划定工商管理下的市场经营“红线”与“雷区”——清单以外的行为，市场主体大可安心、放胆经营。应该说，让市场主体一目了然地知道什么是不允许的，要比知道哪些是可以做的更具指引性，从而有利于开展合法、高效的经营活动。

    虽然提示清单只是对现行法规体系的一个系统总结，但1748种违法经营类型及法律依据的给出，业界人士都清楚这是一份背后工作量极大的工作，也需要极大的勇气，因为此项工作对于权威性的要求极高，市场有理由给横琴新区的创举送去赞许与掌声。

    横琴新区的此次创举获得赞许与掌声的更重要理由，在于其极大的制度意义。在今年岁首，发端于2012年广东省的工商登记与注册资本制度改革试验，经由全国人大常委会修订法律与国务院连续颁布行政法规、政策文件而开始在全国范围内推行，“宽进严管”成为工商管理改革顶层设计的核心概念。现在“宽进”已经实现，但“严管”如何落地？这既是各界的一个期待，也是一个普遍的疑问。

    一个广为接受的说法，“严管”就是将过去注重市场主体注册登记的准入管理转变为侧重于经营行为的监管，工商管理以事中监管也即日常监管为主，在强化总体监管的前提下由完全的行政管理过渡到工商机关依法管理、市场主体自治、行业自律与社会共同监督并重的监管模式，尤注重充分发挥市场主体自治及行业协会自律作用。总之，“严管”中的工商行政监管的根基，要构筑在以市场主体自律为基础的市场化监管体系之上。

    行政监管以市场化监管为根基，这无疑更适应市场经济的发展要求，但真正实现却需要相适应的制度前提与执法环境。此次横琴新区公布提示清单，可谓为这一模式的实现奠下一块制度基石——提示清单列出了违法经营类型，从而调动了市场积极性，有利于强化市场主体的自律意识，为实施市场化监管提供了前提；同时也亮出了工商行政执法的权力家底与法律依据，厘清了行政执法边界，使依法管理有了更简单易行的测算衡量标准。可见，提示清单乃实现“严管”这一制度目标的一个基础性举措。因为“严管”必须建立在市场规则简明易行的明示基础之上，而市场规则的明示就是明确区分公权力与私权利之间的界限。现代法治的基本原则之一，对公权力而言，法无明文都不得行；对于私人主体而言，法无限制都可以做。公权力与私权利的界限愈加明确，市场主体在经营中动辄得咎、不小心即触犯非此即彼法律规定甚至触犯刑律（比如曾经的投机倒把、非法经营罪之类的“口袋罪”）的时代才会成为过去，工商管理改革之制度目标——构建准入环境宽松、市场规则透明、权力边界清晰、行政服务高效的营商法律环境才会成为现实。

    提示清单的积极意义远不止上面所论，还可举出更多：将法律规范对于行为人的指示、导引作用机制获得更充分的发挥，有利于法治型工商管理体制的形成；有助于深化政府和市场主体之间的互信，在政府将迎来新的监管挑战的同时，市场主体也需自珍、自重、自爱；作为一种制度创新具有可复制性，横琴新区的先行先试为其他地区提供了一个免费模板，也为全国工商管理探索出一条可复制、可推广的经验；站在横琴新区的立场，提示清单有利于进一步深化粤港澳紧密合作，构建自由贸易的法律保障机制。

    提示清单的面世，也可以引发人们对于工商管理改革更深层次的诸多思考。比如，仅依据涉及工商管理的法律法规就得出了1748种违法经营行为，这一数字可能令很多人吃惊。如果法网过密，即使市场“红线”与“雷区”界限分明，但过多的“红线”与“雷区”也会使市场主体有置身“雷区”之感：容身空间之狭小，转身空间之有限，动辄得咎的营商环境依然客观存在。因而，缩小“雷区”、减少“红线”才是更艰巨的改革任务。又如，从1748种违法经营的法律依据来看，除了法律与行政法规外，地方性法规、规章与部门规章也不在少数，甚至还有一些部门性的规范文件，营商法律规范在全国范围内的统一与位阶提升，仍然任重道远。再如，提示清单的适时修正与后续跟进及时公布，也至关重要。正由于1748种违法经营行为的法律依据多样化，以及诸多部门法律自身也处于较快速的变动期，每一部法律文件的变化都会立即或大或小地影响清单的内容。

    所以，横琴新区这份提示清单之公布，也随即意味着清单调整被同时提上了日程。能否确保这份提示清单的全面、权威与及时的持续性调整，是一件比公布更重要的事情。

    （作者系中国政法大学商法教授）