慎防地方债务风险外溢 避免地方债务伪装成企业债

　　继上月末国务院出台《关于加强地方政府债务管理的意见》后，近日财政部又出台《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》，这是落实《意见》的首份实施细则。据悉，在接下来的几个月时间内，有关部门将会连发大约七份文件规范地方债务问题，以对地方债务预算管理、化解方式、责任分担机制、债务财务处理和会计处理等问题进行细化管理。

　　当前，尽管地方债务问题受到高度关注，但至今并没有某一个部门能全面地掌握地方债的真实情况。究其缘由，除了各级地方政府为规避《预算法》约束，采取各种手段腾挪躲闪，隐瞒真实情况外，还存在政府信用多级隐性背书的问题。

　　这种隐性背书大致源于两个层面：一是脱胎于计划体制，经济社会活动普遍表现为“正面清单管理”模式，市场常常被搞得“法无允许不可为”。公权力行权的范围，往往也就是政府信用覆盖的范围，政府信用成为支撑国内经济的主要支柱之一，市场信用体系并未获得充分的发育空间。二是当前中央对地方政府也存在隐性担保，大多数地方政府尚未确立真正的信用主体资格。针对这一问题，不久前修改的《预算法》采取了“改堵为疏”的做法，放开并严格限定地方政府的举债资格，即只有“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。这种赋予地方政府适度举债权限的措施，对于限制地方政府债务规模，化解存量债务风险，具有十分重要的意义，也是不改变目前国内中央地方关系框架的前提下，避免道德风险的次优解。

　　从深层次的意义上看，新预算法实际是为了改变早前市场形成的地方滥用中央信用的情况。同时，由于市场普遍认为地方有违《预算法》规定的举债背后有中央不成文的信用背书，即若中央政府能有效消除市场的这一取向判断，单凭许多地方的财力和风险承载能力，真正的市场主体是不会投资于现行法律下不具有独立信用主体资格的地方政府债，因为按照一行三会的监管规定，正规金融机构投资地方债同样有违规定。如此一来，这将有助于缓解地方政府盲目扩展增量地方债的软约束，为集中清理整顿存量地方债营造有利环境。

　　因此，当前处理存量地方债务问题，既要避免企业债违规计入地方债搞浑水摸鱼，又要避免显性和隐性地方债务伪装成企业债。后者会加剧市场风险定价体系紊乱，触碰局部系统性风险阀门，使决策层致力于推广的公私合营(PPP)和混合所有制难以推行。因为，若能避免出现隐性地方债务伪装成企业债务，被市场理解为变更合同，将为社会资本参与PPP模式、混合所有制改革营造更健康的博弈环境，社会资本会认为参与PPP和混合所有制改革的政策不确定大大降低，进而有助于PPP和混合所有制改革的有效推进，为存量地方债处置引入市场逻辑，拓展地方债清理整顿的市场空间。

　　清理当前存量地方债一个可供借鉴的思路是：欲取先予。对地方政府债务进行清理整顿时，财政部等对地方政府信用背书的地方债务应有更多担当，如可借鉴1999年以特别国债形式置换国有金融机构的不良资产，中央政府发行长期特别国债置换地方政府的直接债务、政府性机构债(平台贷和城投债等)，以时间换取空间，避免城投债、平台贷等风险向社会和市场发散，并为贯彻依法治国、依宪治国之精神，为社会树立遵法、守法环境，并为打破刚性兑付、启动市政债等提供良好的市场环境。

　　此外，在清理整顿地方债务的同时，还应有效贯彻十八届三中全会提出的厘清政府与市场边界，简政放权的改革和权力“法无授权不可为”的法治理念，逐渐剥离政府的经济建设职能，对各级国有企业实行切实有效的市场化、现代公司治理改造，赋予国有企业完整意义上的市场主体身份，政府回归到护卫经济社会公平和程序正义等公共秩序护卫体系等，避免市长经济下存量地方债还未消肿，新增地方债又以不同面貌不断涌现的难堪局面。

　　(苏亮瑜 作者系越秀金控集团副总经理)