PPP摸着石头过河 相关法规和细则需进一步明晰

　　今年以来，"PPP"模式成为各界关注的热点，作为一种强调民间资本深度参与的公私合营模式，推广"PPP"，有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，为城镇化建设筹措资金，缓解地方政府的债务压力。但是，目前对于"PPP"模式相关部门只给出了原则性的表述，尚需更加权威与详尽的法律条款、合同范本及实施细则提供支持

　　毕马威最新发表的《百项基建：环球市场报告》指出，借助民间资本和专业知识，政府和社会资本合作的公私合作模式（简称“PPP”）将会推动中国的基建项目发展及加快城镇化的速度。
　　“根据毕马威最近的调查，我们发现民间资本参与融资兴建及中国基建项目的情况有所增加。”毕马威中国的政府机构和基建行业主管合伙人叶伟成对记者表示。
　　正如毕马威报告中所显示的，中国政府近一两个月通过一系列的实际行动推广“PPP”模式。从国庆前夕，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（简称财金76号文）开始预热，到10月份，本届APEC财长会议又讨论如何通过“PPP”模式等融资方式吸引长期融资、撬动民间资本。
　　直至11月16日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（即国发60号文），明确创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，并要求建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，要求健全“PPP”模式的机制。解决地方政府融资的瓶颈
　　业内人士认为，中央政府推崇“PPP”有现实的考量。审计署去年年底的审计结果显示，截至2013年6月底地方债余额为17.9万亿元，加上今年以来，很明显的看出，过去依靠土地财政的方式难以为继。
　　对此，中央政府采取的是“堵”和“引”相结合的方式，试着解决地方政府融资面临的瓶颈。
　　“堵”即国务院日前下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称国发43号文），规范了地方政府债务。根据国发43号文，原有的30多种政府债务融资渠道不复存在，政府债券成为地方政府举债的唯一来源，同时，借债也是通过纳入预算管理和预算公开的方式。
　　毕马威的报告认为，虽然国债和政府发行的债券以往在世界各地都是发展基建项目的主要资金来源，但是随着投资规模的扩大意味着单靠政府的财政力量并不足以应付开支。而财政部副部长王保安3月份就曾表示，根据财政部的测算，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。叶伟成认为，为了城镇化建设，中国政府对基建项目融资存在着庞大的需求。
　　据了解，这在国发43号文中也有体现，国发43号文就明确鼓励承担政府与社会资本合作项目的企业通过市场化方式融资，希望引导地方政府采用“PPP”模式。
　　“PPP”模式优势明显
　　据悉，根据官方的定义，“政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”
　　叶伟成认为：“公营机构普遍缺乏拥有管理公共基建项目相关经验和知识的合资格人士，私营机构将在主要基建项目的融资及兴建方面扮演着越来越重要的角色。”
　　对于“PPP”模式，一个典型做法是政府与私人部门共同组成SPV（特殊目的机构），针对特定项目和资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。
　　这方面的典型案例就是“北京地铁4号线项目”。与北京地铁其他的线路不同，北京地铁4号线及大兴线、14号线西段是由京港地铁公司负责运营。2006年成立的北京京港地铁公司是典型的混合所有制企业，由北京首都创业集团有限公司、香港地铁有限公司和北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”，代表北京市政府占股）共同出资组建，分别占股49%、49%和2%。京港地铁公司是国内城市轨道交通领域首个引入外资合作经营的企业，也是第一个利用政府与社会资本合作“PPP”模式投资建设轨道交通的企业。
　　本报记者从首创集团了解到，京港地铁公司11月26日与北京市政府签订了地铁14号线特许经营协议、16号线意向合作协议。据首创集团总经理王灏介绍，地铁14号线和16号线仍将复制地铁4号线“PPP”模式。
　　其中北京地铁16号线项目，项目承担方京投公司将总投资分为投资建设和运营管理两部分，投资建设部分引入中再资产管理股份有限公司，投资金额约120亿元股权投资；而运营管理部门则交给京港地铁公司。项目建成后，京港地铁公司负责运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，通过票务收入及车站商业经营回收投资。
　　在“BOT”（建设-经营-转让）和“BT”（建设-移交）等传统的投资模式中，政府将项目全部“外包”出去，项目盈亏政府难以控制。而“PPP”项目中，私营机构做不了的或不愿做的，由政府来做，其余全由私营机构来做，政府只起监管的作用，更多地参与项目中后期的工作。在“PPP”模式中，私营机构更早参与到项目前期论证中，而“BOT”和“BT”模式中，私营机构没有参与前期工作，影响对项目风险的识别和判断。
　　此外，“PPP”模式在公司合作上的范围更广泛，除了基础设施和自然资源开发，还可包括公共服务设施和国营机构的私有化。
　　相关事项仍需进一步明晰
　　“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广‘PPP’模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。”财政部日前下发给各地财政部门的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》如是要求。
　　其实，在“PPP”模式的推广方面，财政部一直占据着主导地位，为此还牵头成立了“PPP”专业委员会，并且目前对于“PPP”模式的官方定义也是财政部的版本。不过，这与发改委之前的版本有所不同，而发改委在推广“PPP”模式方面也表现积极，为此特别推出首批80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。
　　因此，推广“PPP”面临着部委间如何协调的问题。例如，我国基础设施、公共设施的收费资源仍由发改委审定，其中水费、电费等价格不放开直接影响到“PPP”项目的投资收益。不止财政部和发改委，“PPP”模式还会涉及住建部、交通部等许多部门。
　　推广“PPP”还需要相关金融机构支持，尽管财金76号文特别提到，要“邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程”，“鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务”。本报记者从太平资管一位项目经理处了解到，他们之前此类的项目非常少，目前正在尝试能源领域的“PPP”项目。对金融机构而言，参与“PPP”还没有足够成熟模式可借鉴，大部分还在摸索阶段。
　　“我们预期，铁路、公营医院、职业学校及大学，以及城镇公用服务包括城镇道路交通、废水处理设施及能源基础设施等基建项目在中国将会倾向于以‘PPP’模式发展。”叶伟成对记者表示。他认为：“公共私营合作是长期性的，它们不仅要获得当地现任政府的支持，更需要在筹建及营运基础设施期间持续得到政府的支持和监督。政府的角色应侧重于制定监管架构，并通过具透明度的方式去监察项目的合规情况和营运表现，而且要让私人投资者接受有关做法有清晰制定的法律依据。”
　　从理论上看，“PPP”模式有利于化解地方债压力，盘活民间资本的存量，为民间资本提供一个好的出口。“中国基建项目的投资和融资模式转型也将为本地及国际私营机构投资者带来令人振奋的机遇。”叶伟成认为。