基层反垄断执法的困惑：职能交叉常打架

　　近日记者收悉一份来自基层反垄断执法部门的工作调研报告，详细阐述了基层反垄断执法工作中的种种困惑，在一定程度上反映出我国反垄断执法所面临的现实问题。

　　困惑一：无案例可借鉴

　　作为一个最基层的反垄断执法机构，湖南省永州市工商局最苦恼的事情就是，在参与多起垄断案件调查处理的时候，没有可供借鉴和参考的案例，致使在实际执法中“摸着石头过河”。

　　一次，永州市工商局接到群众投诉，反映各保险公司联合约定新车保险全都不打折了。执法人员通过实地核查、走访新车保险人，收集到核心证据——保险行业协会组织12家保险公司签署的《合作协议》，对此国家工商总局授权湖南省工商局对永州市保险行业协会及12家保险企业立案查处，永州工商部门协助调查。

　　由于反垄断执法的要求很高，在具体的协助调查过程中，永州工商人员很想借鉴、参考国家发改委在2012年12月处理的湖南省娄底市的保险垄断案。但工商人员根本没有渠道看到该案具体的案情和办案过程，特别是办案技巧更是无法了解。

　　困惑二：基层一线执法权缺位

　　除了执法信息公开透明度不高，永州的工商人员还反映基层一线执法事权不配套，影响执法效能的问题。

　　根据反垄断法规定，只有省级以上执法机关有权查处，并且省级工商局只能在国家工商总局个案授权下才能立案调查，市级以下工商部门对垄断行为无权调查。但垄断协议、滥用行政权力和滥用市场支配地位的行为又多出现在市县一级。基层执法部门有心制止却无权查处，想管管不了。国家工商总局有权能管却鞭长莫及。这种事权不配套的执法体制既不利于调动省、市、县工商局的执法积极性，也不利于执法效能的提升。

　　困惑三：处罚标准模糊

　　根据反垄断法第四十六条规定，经营者实施违法垄断行为的，应没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。但是怎么正确理解“销售额”，在调查处理永州报销垄断案的实际当中却有三种版本。一种认为是保险公司全部保险业务销售额，第二种认为是车辆保险业务销售额，第三种认为是新车保险业务销售额。三种不同理解意义的销售额相差数千万元。

　　为此建议法律适用标准应该统一，执法机构的当务之急是应尽快提高反垄断执法的透明度，以及在对处罚进行详细透彻的说理上多花工夫，提高执法公平性和合理性。

　　困惑四：职能交叉常打架

　　在反垄断执法中，国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作，而国家发改委负责价格垄断行为的执法工作。事实上，大多数案件价格和非价格因素同时并存。经营者在从事垄断行为时，可能会同时从事价格垄断行为和非价格垄断行为。例如工商执法人员在处理永州新车保险垄断案时，只查处制止了当事人分割市场划分销售商品数量的行为，而对统一折扣价格问题无权处理。同样，发改委处理娄底保险垄断案时，也只是对保险公司统一执行95%折扣优惠价格垄断行为进行了查处制止，而对分割市场、滥用市场支配地位等违法行为无权处理。如果这两个案件不是发生在同一区域的同一系统，当事人极有可能认为被处罚之外的行为均为合法行为。

□本报记者万静

□本报通讯员韩顺华谢荣华