解决环境问题需要大视野大战略

　　●当前，很多人将环境问题的责任归咎于企业、公众环境意识不强、环保部门没有严格执法。这种观点是片面的，造成当前环境问题的根本原因在于资源配置不科学，或者发展不足。只有通过宏观调控和绿色经济发展，才能从根本上寻求解决环境问题的方法。

　　●我们不能因为雾霾而放弃工业化道路，离开国家的经济基础谈高标准的大气污染治理是不现实的。环境问题最终还是要通过发展来解决，反对经济发展以保护环境的提法是错误的。

　　2015年是我国的“深改元年”，同时也将开启我国生态文明体制建设、环境保护工作全面发展的新纪元。如何在新时期迈入环境保护工作的新常态，是一个值得思考的问题。

　　要解决中国的环境问题，首先应当定好位，即看待环境问题要有大视野、大胸怀；其次要定好向，即开展环境保护要有大格局、大战略；最后要找准突破口，全面推进，实现中国环境保护大转型，促进经济社会发展进入新常态。

　　环境保护要有大视野

　　近年来，环境问题愈加严峻，社会各界在对以前的环境保护工作进行反思和对未来的工作进行展望中得出一致结论，当前的环境治理应当具备大视野、大胸怀，需要在对环境保护工作历史转折点形成共识之际，解决好环境保护的历史定位问题。其中，应当把握好以下几个问题：

　　资源配置不科学是环境问题的主因

　　当前，社会中“唯道德论”、“唯执法论”比较突出，大多数人将环境问题的责任归咎于企业和公众环境保护意识不强，或环保部门没有严格执法。实际上这种观点是十分片面的，造成当前环境问题的根本原因不在于环保部门的执法活动和企业、公民的道德素质，而在于资源配置不科学，或者发展不足。执法只能遏制环境无序恶化，却不能配置资源，不能解决发展不足的问题，只有通过宏观调控和经济的绿色发展，才能从根本上寻求解决环境问题的方法。

　　发展才是解决环境问题的根本之道

　　加强环境行政执法是解决环境问题的有效手段，但并非唯一手段、根本手段。环境污染、生态破坏、资源滥用等问题是经济、社会的发展不足的伴生问题，要想解决这些问题还是应当从发展中寻求方法。从其他经济、社会发展程度较高国家的发展历程来看，环境问题应在经济、社会的健康、科学的发展中逐渐解决。很多人认为环保部门对排污企业的执法不严是造成环境质量恶化的重要原因，其实，地方经济增长压力、地方就业压力以及人才、资金、技术等资源不足，才是污染的主要原因。 我们不能因为雾霾而放弃工业化道路。英国在20世纪50-60年代转型时，并没有放弃工业化，而是通过调整规划、搬迁企业，通过经济政策促使企业绿色转型等措施实现的。英国很多企业在那段时间调整能源结构，不是政府的强迫，而是因为煤炭能源的综合成本提高逼迫而发生改变的。伦敦当时是世界最富有的城市之一，有资金和技术资源解决这样的环境问题。无论是在治理大气污染的哪个阶段，政府的资助不可忽视。中国在治理大气污染时，不可忽视治理大气污染的发展基础。离开国家的经济基础谈高标准的大气污染治理，是不现实的。

　　正确看待环境问题的阶段性

　　在中国，当前的环境问题是一个发展问题，也是一个历史问题，应当用历史的眼光和发展的眼光来确立我国环境问题的历史定位。环境问题最终还是要通过发展来解决，反对经济发展以保护环境的提法是错误的。如何发展？不可依照以往传统的发展模式，应通过科技创新、管理创新来实现可持续发展。

　　我国目前正处于污染物排放的高位叠加时期，排放拐点可能出现在2020至2030年间，甚至有可能延后至2040年。当然，也可能因为管理创新、科技创新而使得拐点提前到来。但是，在迈向经济新常态、经济转型尚未完成的当下，简单的关停企业不但无法帮助企业转型升级，还对经济发展有阻碍作用。因此，环境优先不是舍弃GDP，不是环境和经济发展的完全对立，而应是最大限度统筹环境与发展，因为若是没有经济支持也就没有所谓的环境保护可持续性。

　　遵循历史规律解决阶段性问题

　　世界上的大国大都走了一条从先污染后治理，再到边污染边治理(被动防守)最后到清洁生产、循环经济(主动进攻)的路子，这是任何一个大国都摆脱不了的发展规律。我国已经处在由先污染后治理到边污染边治理的转型时期，如何实现向边污染边治理阶段的平稳过渡，最终走向清洁生产、循环经济的发展路径？我认为必须要具备科技创新、完成经济的原始积累、环境容量承受能力三个条件。我国已经出台《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》，在局部地区已经进入了这一阶段，但是总体还是向边污染边治理转型。我们应正视自己的问题，坦承我国要经过先污染后治理再转向边污染边治理的阶段。

　　环境保护需要大战略

　　环境保护既要定好当前环境保护问题的位，还要定好当前和今后环境保护工作的向，即要有大格局、大战略。

　　需要建立长期战略

　　环境保护作为一种约束性因素，若不与激励性因素相挂钩，是无法得以实现的。如何寻求大多数人的支持？应当通过制定合理的长期发展战略予以实现。

　　环境保护的长期发展战略应当包括以下两个内容：其一，应将环境保护纳入国家的发展指标体系之中，特别是纳入全面建成小康社会的指标之中。其二，大力发展环保及相关绿色产业，即通过发展环保及相关绿色产业，使民间资本看到环保及绿色产业的商机，自发参与到环保事业中，从而实现调整产业结构、改变发展方式、推动经济发展的目的。

　　需要制定近期策略

　　近期策略方面，应当从以下两个方面着手：其一，应当继续加大严格执法力度，遏制当前环境污染严重恶化的趋势，逼迫企业通过采购相关设备、进行技术改造来守法，从而创造环保产业需求，拉动就业，促进绿色经济和环境保护产业的发展。其二，应当继续培育公民的环境法治意识，树立环境法律权威，提升环保部门在公众心中的形象，为环境保护打好坚实的群众基础。

　　需要区域一体化和行业整合

　　目前，很多造成严重污染的低端产业仍然存在，且在诸多地方因其是重要税收来源而得到地方政府的保护。造成此种状况的原因则在于区域一体化和行业整合没有被全面推广，没有发挥区域一体化和行业整合取长补短的优势来为优质产业发展提供更多空间，使劣质产业无立足之地。雾霾和水污染等环境问题的表层原因是个体企业的超标和超总量排放，实质原因则是区域结构不优化、行业结构没有整合。

　　向科技创新和管理创新要效益

　　我国以前的经济高速发展是牺牲资源、环境的“牺牲经济”模式，我们应该向创新经济和平衡社会转变，通过管理和科技创新解决资源环境问题和“牺牲经济”的问题。没有清洁的空气，人才不来。竞争力不想输给它国，就必须改善空气质量。也就是说，改善空气质量的目的也包括提高竞争力。

　　通过监督和制裁解决环境问题

　　没有有效的监督体系，环境问题无法得以解决。当前，环保部门的行政监管队伍的规模不断扩大，但是，却没有带来预想的结果。因此，最好的方法应该是在继续加大行政监督、法律制裁力度的同时，积极引导社会力量进入环境执法监督领域，形成全方位、多层次的监督体系。

　　环境保护要找突破口

　　解决历史性的环境问题，需要历史性的环境战略，也应当找准突破口，解决突出问题，最终实现环境改善的目的。

　　要突破环境与发展的困局

　　可以采取“四轮驱动”的措施实施策略突围，改变以往解决环境问题的措施、方法，采取更为有效的策略应对当前的环境形势。

　　一是倡导绿色发展，即推动经济与环境协调发展，解决发展不足和资源不足的问题。相较于技术问题，资金问题才是我国环保产业发展真正的“拦路虎”。而我国的民间资本实力雄厚，一旦民间资本进入环保产业势必会产生1+1>2的效果。因此，需要国家出台强有力政策为民间资本提供保障，让民间资本撬动环保行业缺资金缺技术的格局。

　　二是采取多规合一，解决协调发展的问题，即处理好环境规划与其他规划和相关法律的关系，使环境立法更具针对性。环境规划应当与经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划等合成一张蓝图，使环境保护成为真正意义上的约束性因素。应当向欧盟学习，通过规划确定目标体系，再依据实现目标的需求和当前环境状况的实际，制定环境标准和环境法律、法规，从而保证规划目标最终得以实现。

　　三是宽立法严执法，解决普遍违法的问题。我国不应将制定过于详细的法律作为改善环境质量、解决环境问题的主要措施，而是通过加强严格执法，来真正使得法律、法规得到贯彻落实。当前我国的达标排放标准饱受诟病，真的是因为我国的排放标准过低？其实不然，若是各排放主体严格按照国家标准排放污染物，我国的环境质量必然会得到很大的改善。我们应当通过严格执法，来逼迫排污主体遵守法律。

　　四是社会参与和监督，发挥人民的法治主体作用。

　　要采取突破措施

　　其一，信息公开。当前我国的环境信息公开遇到了瓶颈，大量虚假、伪造的信息充斥于社会之中，使得环保执法、社会参与的实际效果大打折扣。应当建立严格的虚假信息法律责任追究机制，严厉打击伪造环境信息的行为，从而保证信息的准确、公开、透明、全面。

　　其二，建立党政同责考核评价体系。有必要建立由环保部的党组约谈地方党委的形式来督促地方的环境保护工作。同时，将地方党委纳入地方环境法治的架构之中。建议由中共中央、国务院联合制定《环境保护党政同责、一岗双责条例》，在考核、约谈等环节体现党政同责。

　　其三，强化社会参与和监督，解决行政监管偶然性、选择性、缺位和越位问题。有必要强化社会力量在环境执法活动中的地位，建议国务院制定《环境保护社会参与和监督条例》，从法律上保障公众参与。

　　其四，建立协调、有效的行政监管体制机制。建议通过大部制改革，建立自然资源部、环境部，加强环保部门的力量，找到监管抓手。

　　要突出重点领域

　　突出环境保护重点领域，即要以当前水、大气、土壤污染等热点问题为突破点，解决形势最严峻、公众最关心、效果最明显的突出问题，让全社会感受到环境质量的改善，从而提高社会信任度、重塑国家自信心，以有利于后期环境保护工作的开展。

　　(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)