刘尚希：深化国资体制改革需系统性重构

　　下一步国资体制改革的深化，不是修修补补，而是系统性重构。针对国有资本所有权，实现横向上管理职能的“三分开”，与纵向上权能的“三分离”

　　国有资产管理体制改革应坚持问题导向。我国现行的以管企业为基础的国有资产管理体制已不能满足国企改革的新要求。作为国企改革的前提条件，国资管理体制改革应从管“资产”转向管“资本”为主。从着重国有企业的“所有权与经营权分离”的改革，转向国有资本“产权”构建的改革。

　　产权改革是任何所有制都面临的永恒课题。在现代市场经济条件下，产权是从所有权分化出来的，源自于所有权，又不同于所有权，取得了符合现代市场经济要求的独立存在形式。产权不看重拥有、占有，而着重其通过交易而能带来利益或收益。

　　这意味着国资体制改革不是修修补补，而是系统性重构。其基本思路应该是，横向上实现国有资本所有权管理职能的“三分开”，与纵向上实现国有资本所有权权能的“三分离”。

　　改革思路内涵

　　我国现有“三结合”的国有资产管理体制下，政府主体和市场主体边界不清，国有资本所有权各项权能混在一起。这既不利于国有资本宏观战略目标的实现，也不利于国有资本微观经济目标的实现。因此，应以资本为纽带建立政府与市场主体权责划分明确，国有资本所有权权能相互分离的新的国有资本授权投资运营体制，实现横向“三分开”与纵向“三分离”。

　　横向“三分开”强调的是国有资本所有权管理职能的分开。

　　国有资本所有权的管理主要包括宏观管理、资本运营和监督评价三种职能。三种职能共同构成了国有资本所有权管理的完整体系，应当分开行使，各有侧重，以提高效能。

　　宏观管理着重从国家战略高度对国有资本的使命进行宏观规划和管理；投资运营着重通过具体的资本投资和资本运营行为履行国有资本使命、完成国有资本战略目标；监督评价着重通过对国有资本所有权管理过程及结果的监督评价继而确保国有资本管理使命和战略目标的实现。

　　宏观管理不能直接参与投资运营，投资运营不能与监督评价混为一体，宏观管理与监督评价要相互独立。

　　纵向“三分离”强调的是国有资本所有权权能的分离。

　　国有资本所有权主要通过资本所有权、出资人产权和企业经营权三种不同形式的权能得以实现。三种权能应当相互分离，明确权责界限。

　　资本所有权是国有资本投资运营的前提和基础，其终极所有权人为国家，政府代表国家行使所有权；出资人产权是出资人代表政府完成国有资本各项使命和目标的权利，主要体现为对国有资本的投资运营权；经营权则是国有资本投资运营权和国有资本所有权得以实现的重要保障。

　　资本所有权不能直接干预出资人产权的行使，出资人产权不能直接干预企业经营权的行使，资本所有权更是不能越过出资人直接干预企业经营权的行使。

　　横向“三分开”与纵向“三分离”是从不同维度确保国有资本所有权、使命和战略目标得以实现的重要制度保障。只有实现“三分开”与“三分离”才能真正理顺国有资产管理的关系，新的国有资产管理体制才能得以构建。

　　“三分开”与“三分离”既各成体系又相互交叉。宏观管理与监督评价主要是对资本所有权的管理和监督评价，投资运营主要针对出资人产权和经营权。宏观管理和监督评价不能干预出资人产权和经营权的行使。出资人产权和经营权都是通过市场化手段实现，但出资人产权不能干涉企业经营权。

　　改革理论依据

　　我国公有制为主体的基本经济制度和国有资产规模、国有经济占比大的国情，决定了我国不能照搬西方发达国家的国有资产管理模式。我国应统筹考虑国有资本的经济目标和社会使命，建立既符合市场经济要求，又能服务于我国战略大局的以管资本为主，横向管理职能相互分开制衡的国有资本管理新体制。

　　具体就横向“三分开”而言：

　　其一，宏观管理职能与投资运营职能分开。

　　政府追求公共利益和公共目标的“公共性”决定了其不能既是国有资本投资运营规则的制定者又是投资运营规则的执行者，两种混淆，不符合市场经济的基本要求。因此，政府应当把国有资本的投资运营职能真正交给市场主体，使国有资本所有权的宏观管理职能与投资运营职能互相分开。

　　其二，投资运营职能与监督评价职能分开。

　　可将二者关系比作运动员和裁判员的关系，若二者职能不分，国有资本投资运营将难以得到有效的监督评价，或者因监督评价主体以监督评价之名行干预具体运营之实而难以实现国有资本投资运营的目标。因此，国有资本所有权的投资运营职能应当与监督评价职能分开。

　　其三，宏观管理职能与监督评价职能分开。

　　根据分权制衡理论，决策权与监督权应当在相互分开的基础上实现互相制衡。国有资本所有权的宏观管理主体与监督评价主体不能是同一个部门和机构。应彻底改变过去长期以来国有资本宏观管理与监督评价职能集于一身的管理模式，使宏观管理和监督评价通过相互分开而实现互相制衡。

　　具体就纵向“三分离”而言：

　　其一，资本所有权与出资人产权相分离。

　　政府的公共属性和所有权权能的可分割性决定了政府作为国有资本所有权人代表不能，也不必亲自履行国有资本所有权的各项权能。政府可以通过授权，将其所有权的部分权能交给具备资质的投资运营市场主体来履行出资人职责，并完成国有资本保值增值和服务于国家战略大局的目标。

　　其二，出资人产权与企业经营权相分离。

　　出资人与所投企业之间的联系纽带是资本，二者是平行的市场主体。企业(包括独资、控股、参股的)享有独立的经营权，出资人不能以出资为名干预企业的具体经营，出资人的产权与企业经营权应当分离。

　　其三，资本所有权与企业经营权相分离。

　　资本所有权与企业经营权之间没有直接关系，主要依靠中间层面的出资人作为二者间的桥梁纽带。作为资本所有权人既不直接参与出资人的具体投资运营行为，更不应越过出资人干预企业的经营行为，资本所有权应当与企业经营权相分离。

　　通过“三权”分离，国有资本的存在就不必拘泥于国有企业这个躯壳之内，构建混合所有制企业就有了前提，发展混合所有制经济就有了必要的条件。

　　实现途径

　　不管是横向上的“三分开”还是纵向上的“三分离”，都是强调分工基础上的协同，是既相互独立又相互协作的有机整体，共同服从并服务于国家战略。横向“三分开”与纵向“三分离”的实现，需要明确相应的主体以及主体责任。

　　一方面，横向“三分开”的主体及主体责任：

　　宏观管理主体应当是负责国有资产、资源宏观管理的综合部门。

　　宏观战略层面，国有资本的使命有别于非国有资本单纯追求“保值增值”的目标定位，其职责主要是制定国有资本战略布局、国有资本进退的相关制度和政策；微观操作层面，其职责主要是制定国有资本预算编制、资本管理、投资运营、收益分配、相关财务报告等具体政策。宏观管理部门不参与企业的具体经营。

　　投资运营主体为依法经政府授权履行国有资本出资人职责的国有资本投资公司和国有资本运营公司。

　　这二者应当是真正意义上的市场主体和干净的出资人，不具有产品和服务的经营职能，与其他企业不具有市场竞争关系。作为国有资本出资人，其既肩负着国有资本保值增值的经济使命，也肩负着国有资本优化配置和服务于国家战略目标的社会与政治使命。

　　“两类公司”应当按照不同于公司法的专门法律规定，建立包括董事会、高级管理层、监事会、党组织、运营机制在内的法人治理结构，依法行使其经授权的国有资本投资运营权，包括公司法人财产权、投资权、股权。

　　国有资本的监督评价主体为专业的国有资产监督机构。

　　国有资本不同于非国有资本，对其进行监督评价的标准也应有别于非国有资本。宏观层面主要是对国有资本所有权管理、投资运营与国家战略目标、社会使命是否吻合进行监督评价；微观层面主要是通过对国有资本投资运营是否实现了既定的经济目标，是否切实维护和实现了国有资本所有权权益监督评价。但是，国有资本监督评价主体不能以监督为名直接参与投资运营主体的日常运营甚至干预企业的日常经营。

　　另一方面，纵向“三分离”的主体及主体责任：

　　资本所有权的主体为国家。由政府代表国家行使所有权。其主要职责是通过加强宏观管理和监督评价实现其对资本所有权的管理。但不直接参与出资人的日常运营和企业的日常经营。要坚决避免“两类公司”成为政资不分、政企不分的新机构。

　　出资人产权主体为经政府授权依法履行国有资本出资人职责的“两类公司”。“两类公司”的主要职责是按照国家有关国有资本投资运营的基本规则和制度要求，通过规范、合理、高效的投资运营，实现国有资本的保值增值的经济目标和服务国家战略的社会目标。作为出资人，“两类公司”不直接参与其投资企业的日常经营。

　　企业经营权的主体为依法设立的企业，包括国有独资以及国有控股、参股的混合所有制企业。企业主要职责是通过加强公司治理而实现资本的保值增值，维护股东的合法权益。其法人财产权和企业经营权均不可侵犯，出资人不能随意干涉其具体经营。(作者：刘尚希，财政部财政科学研究所所长，中国财政学会秘书长，北京市人大常委会预算监督顾问。)